1 引言

　　中国自然灾害多发，城市人口密度大，灾害风险高，一旦发生重大灾难大量人员需要紧急转移安置到避难场所^[1]。应急避难场所作为一项重要的应急资源和防灾避险手段，贯穿预防救援救灾全过程，发挥转移避险、安置受灾群众、稳定社会的重要作用。十八大以来，党中央、国务院高度重视应急避难场所建设和发展。习近平总书记强调，要坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，对应急避难场所要高度重视，科学合理规划，高标准建设^[1]。因此，在灾害事故发生前有必要进行应急避难场所相关标准建设，以保证应急避难场所在灾害事故中发挥最大作用^[2]。本文通过研究分析现阶段我国应急避难场所标准化工作现状及问题，对标新时代应急要求进一步提出解决策略，以期从标准角度为推动落实我国应急避难场所发展提供参考依据。

2 应急避难场所标准化发展现状

　　建国以来，安全楼、避洪场所、撤离转移设施等安全建设一直是防洪规划建设的重要内容和防洪减灾的重要措施，1993年发布的《蓄滞洪区建筑工程技术规范》首次在标准层面对避洪设施进行了规范，并在2018年修订时将其扩展到洪泛区^[3]。避震疏散设施是1982年开始的抗震防灾规划的重要内容，2003年北京元大都应急避难场所是“非典”后我国应急体制发生重大变化情况下第一个规范性的地震应急避难场所^[4]。此后，我国陆续在地质灾害、气象灾害、海洋灾害、火灾、事故灾难等方面大力开展了多项应急避险避难工作。2008年汶川地震发生后，各级政府高度重视应急避难场所的建设，全国31个省份都建有应急避难场所，总数超过3万个。

　　自2004年北京市率先发布第一个应急避难场所地方标准后，我国先后共发布了40项应急避难场所相关标准，包括5项国家标准、4项行业标准和31项地方标准（表1）。

　　现行标准基本覆盖了洪水、地震、毒气泄漏事故、地质灾害、气象灾害等典型突发事件，涉及公众避难为主的场地和建筑等类设施、规划选址、建设和运营管理的标准化技术，涵盖了分类分级、设防与应急保障、设施配置、选点布局、设计方法、应急转换、管理要求、标志标识等关键技术。地方标准在适合当地实际、强化本地特色灾种针对性、建设全过程、管理评定、标志标识、特定类型设施避难利用等方面形成补充。

3 存在的问题分析

　　现行标准成果在一定时期内为我国应急避难场所的规划建设和运营管理提供了有力支撑。然而，由于2018年机构改革之前，应急避难场所分属不同部门管理，导致在标准化方面难以统筹且存在多项问题。

3.1标准化工作缺乏统筹，标准针对性有待加强

　　由于机构改革之前负责部门不同，各部门间缺乏统筹协调，各部门根据职能需求，缺什么补什么，没有考虑标准之间的相互支撑关系，因而尚未建立完善的应急避难场所标准体系。应急避难场所过度集中在大规模灾害中大型公共设施和公共空间的利用，避难设施标准化技术系统性不强、针对性不足，建设标准类型、避难空间保护与管控、避难建筑利用、转移安置与应急转换、评估与验收、使用恢复等方面亟需优化和补强。

3.1标准规范内容不统一，技术指标差异大

　　目前，涉及避难场所的国家、行业和地方各类标准规范有40部，5项国家标准分别由地震局、住建部和原安监总局等主导编制，4项行业标准主要由民政部、住建部、发改委编制，31部地方标准由地方地震部门或与其它部门共同编制。国家标准、行业标准彼此之间较少互相借鉴，应急避难场所相关标准在名称、术语定义、建设规模、技术指标、设施配置等定义差异较大，从而导致各地对避难体系的认识和政策不统一乃至不清晰，行业执行主体有其侧重点所造成的布局、建设内容、分类分级、配置标准等相当程度存在不一致等问题。

3.3现行标准的覆盖范围不全面

　　从标准层级上，现行标准多集中在地方标准层面，国家标准和行业标准较少，缺乏国家层面应急场所标准的统筹规划和基本规则；标准适用主体上，现行标准多聚焦于地震、洪涝、台风等单一型避难场所标准建设，忽略了新形势下应对复杂多变灾害类型的综合型应急避难场所建设需求、缺乏应对疫情等公共卫生事件应急避难场所的标准规范。重视城市应急避难场所标准建设，忽略了乡村应急避难场所建设标准化工作。标准内容方面，现有标准同质化较为严重，多聚焦于选址、规划设计、配套设施要求等通用技术要求方面，内容上缺乏临战状态的场所应急评估、应急运维管理等标准，缺乏对老弱病残孕等特殊群体的功能设计。

4 优化应急避难场所标准化工作的建议

4.1加快建立统筹协调机制，构建完善的标准体系

　　应急避难场所行业主管部门应加快建立统筹协调机制，优化涉及的各部门（专业）标准体系，构建专门的科学、完善、合理的应急避难场所标准体系，确定需统筹的标准类别、领域和主要技术要素，做好各项标准之间的协调与对接工作，强化现行标准和计划制修订标准间的相关支撑关系，进一步解决标准之间难以统一、冲突矛盾等问题。

4.2加快现行标准复审评估工作

　　按全生命周期治理要求，从现行标准的适用性、规范性、时效性和协调性等多个方面进行复审，完成现行应急避难场所标准的复审和标准化技术评估，提出针对性的制修订建议，强化标准间的协调性与兼容性，为应急避难场所的建设与管理提供更科学、更高效的标准支撑。

4.3加快急用标准、重要标准制修订工作

　　按照急用先行原则，尽快制订和发布避难设施通用技术、术语、分类分级、评估等基础通用标准和强制性国家标准，补充完善应急避难场所建设标准，完善特殊群体场所设计规范，合力推进应急避难设施等技术标准制订工作，协调开展规划、建设和运营管理试点，推动编制和修订应急避难场所相关技术指南、手册和标准图集，为新时代背景下应急避难场所规划、建设与运营管理的改革推进提供标准化技术支撑。

参考文献：

[1] 詹美旭,魏宗财,王建军,周小天,彭丹丽.面向国土空间安全的城市体检评估方法及治理策略——以广州为例[J].自然资源学报,2021,36(09):2382-2393.

[2] 关于政协十三届全国委员会第三次会议第4840号（社会管理类352号）提案的函.中华人民共和国应急管理部官网.

[EB/OL].[2020-09-28][2022-09-15].https://www.mem.gov.cn/gk/jytabljggk/zxwytadfzy/202012/t20201209_375007.shtml.

[3] 徐一婷,陈虹,王巍,马丽斯文,曲旻皓.国外应急避难场所标准研究[J].灾害学,2022,37(02):145-149.

[4] 小城镇防灾减灾问题不容忽视[J].小城镇建设,2004,(10):4-18.

[5] 陈明利,陈川南.体育馆作为应急避难场所的发展及功能研究[J].武汉理工大学学报(信息与管理工程版),2021,43(01):9-14.

　　文章作者：周倩 秦挺鑫 中国标准化研究院公共安全标准化研究所

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