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《城市公共安全风险分析规范》团体标准解读 时间:2021-12-07部门:公共安全标准化研究所

  《城市公共安全风险分析规范》团体标准(T/CAPSA 11502—2021)于2021年6月28日发布,2021年6月29日正式实施。该标准提出了城市公共安全风险分析的基本流程,以及各主要阶段的技术要求和适用方法,有助于提高我国城市公共安全风险分析的科学性和规范性。 

一、标准研制背景

  我国城市化发展迅速。截止2018年末,我国城镇常住人口83137万人,比上年末增加1790万人;乡村常住人口56401万人,减少1260万人;城镇人口占总人口比重为59.58%,比上年末提高1.06个百分点[1]。随着城市建设的发展,城市人口、功能和规模不断扩大,发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化[2],使得城市安全风险呈现出新的特点。以自然灾害为例,人口聚集使自然灾害可能导致更大的人口伤亡;工业规模扩大使自然灾害更易导致相关的安全生产事件;自然灾害导致城市生命线受损则将直接影响城市正常运行;信息化和移动互联的普及使事件的社会影响更为广泛和迅速。 

  我国提出了加强城市公共安全风险管理,以及制定相应标准的要求,主要包括:建立健全突发事件风险评估标准规范,推进城市公共安全风险评估[3];对城市安全风险进行全面辨识评估,建立城市安全风险信息管理平台,绘制“红、橙、黄、蓝”四色等级安全风险空间分布图,编制城市安全风险白皮书,完善安全法规和标准[2]。习总书记在2019年11月29日的中共中央政治局第十九次集体学习中要求,加强风险评估和监测预警,提升风险早期识别和预报预警能力[4]。 

  风险分析是理解风险性质、确定风险等级的过程[5],是城市公共安全风险管理体系中的关键内容。风险分析考虑风险事件的后果和可能性,及其影响因素和控制措施,为风险评价、风险处置等提供信息支持[6]。对于城市公共安全风险,通过风险分析得出风险事件发生的可能性,以及可能导致的人员伤亡、财产损失、环境危害、社会影响等后果等方面的定性、定量结果,以及相应的风险等级,为后续风险评价和风险处置建立基础。 

  国外开展了城市公共安全风险分析及标准化相关实践。ISO制定了风险分析的相关术语[7]、原则和要求[8]、风险分析技术标准[9]。澳大利亚/新西兰以ISO风险评估系列为基础,提出了更为详细的风险分析要求,列出了风险分析方法的原理、适应范围和应用方法;详细提出了风险管理各阶段要求,列出了一般性方法的原理、应用方法和示例[10][11]。加拿大针对自然灾害和技术性事故,提出风险分析要求和主要方法[12]。英国全国每两年[13]、重要城市每一年[14]进行一次风险评估,列出未来五年内的主要风险及相应风险等级。国外城市安全风险分析及标准化实践可作为我国的借鉴。我国多个城市开展了城市安全风险评估实践,但在风险分析内容、要求、方法等方面不尽一致,亟需研制相关标准以提高实践的规范性和科学性。 

二、标准需求分析

  我国多个省市开展了风险评估实践,制定了包括风险分析在内的城市公共安全风险评估的规范性文件,提出了风险分析的相关要求。 

  广东省提出风险分析应在风险辨识的基础上,选择适用的定性、定量或定性定量相结合等方法,对危险发生的可能性和后果严重性进行估计和预测,为风险评价提供支持。可能性分析包括系统脆弱性、现有控制措施的符合性和有效性以及缺陷、不足等,后果严重性包括危险引发事故发生时可能造成的人身伤害、健康伤害或财产损失[15]。 

  青岛市提出从单一源风险、行业(领域)风险、区域风险三个层次开展风险分析。其中,单一源风险主要应用隐患点风险信息表和风险源管控能力信息表进行分析。行业(领域)风险主要基于本行业(领域)风险源信息,结合行业风险管控能力评价指标(包括法规标准、监测预警、执法能力、保障机制、安全教育等),构成行业风险分析。以风险源信息为基础,结合基于层次分析法得出的风险类别权重体系,构成区域综合风险分析[16]。 

  成都市提出通过技术分析、实地查勘、集体会商等方式,量化分析安全风险源引发事故或突发事件的可能性和后果严重性,应用指标体系法得出风险分值,基于风险分值应用安全风险矩阵图法判定安全风险等级。在指标体系中,主要依据历史发生概率判定可能性等级,依据安全风险源对人、周边重要目标、基础设施损失等判定后果严重性等级[17]。 

  昆山市提出风险分析包括安全风险的可能性分析、暴露于危险环境的频繁程度分析、风险的后果严重性分析。根据本行业或本企业历史上事故发生的频率,对照事故发生的可能性分析取值表,确定可能性。暴露于危险环境的频繁程度对照暴露于危险环境中的频繁程度取值表确定。按照发生事故产生的后果取值表,从人员伤亡、经济损失、环境破坏、社会影响四个方面确定后果严重性。根据安全风险发生可能性大小、暴露于危险环境的频繁程度,后果严重性,应用指标体系法确定安全风险等级[18]。 

  相对于地方标准,各地城市公共安全风险分析相关的规范性文件更加关注企业、行业和区域风险的有机结合,提出风险分析要求和相关方的任务。但在方法和技术要求方法,以原则性表述或要求为主,对除指标体系外的风险分析方法,以及对应急管理相关因素进行评价的表述不够详细,可操作性不足。 

  我国虽已制定了若干城市公共安全风险分析相关标准,或依据规范性文件开展了相关实践,但国家标准对城市公共安全风险的针对性不强,地方标准在风险分析流程、流程各阶段技术要求、风险分析方法等方面仍存在诸多不足,并可能由于要求不尽一致导致区域或国家层面难以有效管理相关风险的问题,因此亟需研制城市公共安全风险分析国家标准。 

  我国城市公共安全风险分析的标准化需求主要包括: 

  1. 风险分析流程 

  提出完整、清晰,可持续提升的风险分析流程,指导城市公共安全风险分析实践主体按照规范、一致的流程开展风险分析,也确保风险分析流程的一致性,便于开展纵向协调和横向合作。 

  2. 风险分析各阶段技术要求 

  基于风险分析流程,提出流程中各阶段的技术要求,规范实践主体在全流程的技术活动,确保各地城市公共安全风险分析工作要求的一致性。 

  3. 风险分析报告要求 

  对风险分析的成果——风险分析报告提出框架、内容和格式等方面的要求,确保各地风险分析成果的一致性,并为区域性风险可能性、后果的定性、定量结果,及相应级别的统计建立基础。 

  4. 风险分析方法 

  从开展城市公共安全风险分析主体的角度,提出适用于典型城市公共安全风险的风险分析方法,指导风险分析主体根据风险特征选择适用的风险分析方法,提高风险分析活动的科学性。 

三、标准主要内容

(一)标准的适用范围

  针对城市公共安全风险分析的标准化需求,“分析”标准规定了城市公共安全风险分析的基本内容与流程,风险分析活动的计划与准备、开展风险分析活动、监督与沟通、评价与改进、后续活动等主要技术环节的基本要求,以及适用于城市公共安全典型风险的风险分析基本方法。 

  “分析”标准适用于城市应急管理部门,在行政区域内开展的自然灾害、事故灾难等风险的风险分析活动。其中,“城市”既可以是直辖市、地级市与副省级市等城市,也可以是其下辖的区、县、自治县等城市区域。公共卫生事件和社会安全事件风险的风险识别可参考执行。 

  “分析”标准在风险分析一般方法与要求的基础上,突出了城市特点和突发公共事件特点。城市特点方面,包括城市生命线系统、人员密集场所、城市公共服务场所等。突发公共事件特点方面,强调了在考虑风险可能引发的原生事件的基础上,还需考虑较易引发的次生事件和衍生事件。 

(二)标准的主要内容

1. 城市公共安全风险分析基本流程

  城市公共安全风险分析是公共安全风险管理体系的一部分,应是一个可以持续改进的过程,因此参考管理体系理论中的PDCA循环模型建立风险分析基本流程(如图 1所示),包括计划与准备、开展风险分析活动、监督与沟通、评价与改进等阶段,另外提出风险分析的“后续活动”,使风险分析融入城市公共安全风险管理体系。 

    

  图 1 城市公共安全风险分析基本流程 

2. 城市公共安全风险分析基本要求

  计划与准备,提出风险分析计划和风险分析准备两方面要求。风险分析计划应包括本次风险分析活动的预期目标、分析范围、工作机制、实施程序、经费预算等内容。风险分析准备,主要包括组织准备、人员准备、材料准备、经费准备等内容。 

  开展风险分析活动,包括筛选需要分析的风险、情景描述及特点分析、可能性分析、后果分析、计算或估计风险、确定风险水平等内容。筛选需要分析的风险,以风险识别列出的风险为基础,重点针对具备区域性(影响范围、应急响应)主基本特征,筛选出需开展城市公共安全风险分析的风险。情景描述及特点分析,对于基础信息不足的风险,应用情景构建方法完整描述风险基础信息,进而分析风险事件可能的过程、可能性和后果的影响因素中蕴含的风险事件产生条件和先兆、次生衍生事件条件、应急管理需求等风险特点。可能性分析,提出所需的风险事件信息要求,不同特征风险的可能性计算方法,以及可能性计算结果要求。后果分析,提出所需的风险事件要求,结果分析的基本流程、各阶段基本技术要求和可用方法,以及后果分析结果要求。计算或估算风险,根据风险特征,选择合适的方法,综合考虑可能性和后果计算或估算风险。确定风险水平,首先考虑风险准则基本要素及本区域相关因素,设置判定风险水平的基本准则;再依据风险计算结果,比对风险分级准则,得出风险水平。 

  监督方面,提出应在负有该区域公共安全管理责任的部门,及其指定的专家的监督下进行城市公共安全风险分析的要求。沟通方面,提出风险分析主体应与风险直接责任单位、风险直接责任单位的主管部门、城市公共安全风险管理主管部门等相关方进行风险分析结果沟通等要求。 

  评价与改进方面,应基于专家意见、城市公共安全管理部门等方面的意见,对风险分析活动及结果进行评价,并反馈给开展风险分析的主体。改进方面,针对评价与反馈的信息,对风险分析计划中的预期目标、评估范围、工作机制、实施程序、经费预算,风险分析方法、风险分析报告要求等进行改进。 

  以风险分析为基础,可以开展后续的风险评价,以及相关的制定和改进应急预案、应急演练等活动。 

3. 城市公共安全风险分析主要方法

  城市应急管理部门是城市公共安全风险识别的主体。其掌握的资料、信息和可用的专家资源,以及风险本身的特点,决定了可以采用的风险分析方法。“分析标准”基于城市公共安全风险分析实际情况,从开展城市公共安全风险分析主体角度,根据城市公共安全风险特征,筛选出适用的风险分析方法的基本原理、适应范围、应用方法,并将典型案例作为资料性附录,提高标准的可用性。 

  风险分析方法包括风险计算方法和风险水平计算方法。对于“风险源-风险事件-事件后果”过程清晰的风险,可应用概率分析法计算可能性,应用事件树方法梳理风险事件过程。对于过程各阶段有物理模型支持的情况,应用事故后果模拟分析法(典型的如事件演化模拟、暴露度模型、损害临界值等相结合的方法)计算后果;对于过程缺乏物理模型支持的情况,应用贝叶斯模型与专家意见相结合的方法,计算后果。 

  对于“风险源-风险事件-事件后果”过程不清晰的风险,对于有案例库或案例集的情况,可以应用数据统计方法计算风险可能性;对于无足够案例支持的情况,可以应用德尔菲法、头脑风险法等基于专家意见的方法计算风险可能性。同理,可应用基于类似的方法估计风险后果。 

  对于“风险源-风险事件-事件后果”链条信息不完整的风险,以及非常规突发事件风险[19],应用风险评估情景构建方法,在风险原理研究、类似风险案例比对、本区域内风险特征分析等的基础上,将风险信息补充完整,转化为信息完整的风险后根据过程是否清晰选用相应的风险计算方法。 

四、标准实施意义

  《城市公共安全风险分析规范》,相对于现有标准,聚焦风险分析这一风险评估中的关键阶段形成标准,细化风险分析流程及风险分析各环节的内容要求;明确城市突发事件不确定性来源提出相应的风险分析技术方案;根据风险分析实践需求,并融入风险分析方法的最新研究成果,提出推荐性的风险分析方法。提升了城市公共安全风险分析流程的系统性、要求的完备性和方法的适用性与先进性,从而为城市公共安全风险分析实践提供标准化技术支撑。 

    

参考文献

  [1] 新华网. 我国大陆2018年末总人口接近14亿. http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/21/c_1210043265.htm 

  [2] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》. 中共中央办公厅、国务院办公厅, 2018, 1. http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/07/content_5254181.htm

  [3] 国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知(国办发[2017]2号). 国务院办公厅, 2017, 1. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/19/content_5211752.htm

  [4] 习近平主持中央政治局第十九次集体学习. 新华网, 2019, 11. http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/30/c_1125292731.htm

  [5] GB/T 23694-2013 风险管理 术语 

  [6] GB/T 27921-2011 风险管理 风险评估技术 

  [7] ISO/IEC GUIDE 73: 2009 Risk management - Vocabulary 

  [8] ISO 31000: 2018 Risk management - Guidelines 

  [9] ISO 31010: 2009 Risk management - Risk assessment techniques 

  [10] SA/SNZ HB 436: 2013 Risk management guidelines. 

  [11] SA/SNZ HB 89: 2013 Risk management guidelines on risk assessment techniques 

  [12] Public Safety Canada. All hazards risk assessment methodology guidelines. 2012 

  [13] Cabinet Office. National Risk Register for Civil Emergencies. 2017. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/644968/UK_National_Risk_Register_2017.pdf 

  [14] London Resilience, London Risk Register. 2019, 2. https://www.london.gov.uk/sites/default/files/london_risk_register_2019.pdf 

  [15] 广东省应急管理厅. 广东省应急管理厅关于安全风险分级管控办法. 2019, 2, 22. http://zwgk.maoming.gov.cn/736177394/201903/t20190301_222651.html 

  [16] 青岛市城市公共安全风险评估工作导则.  

  [17] 成都市安全风险评估基本规范(试行). 成都市人民政府安全生产委员会. 2018, 8, 7. http://yjglj.chengdu.gov.cn/cdaqj/c108343/2018-08/10/content_9a0c4cd9ca6647be813b9c019cfbcd5e.shtml 

  [18] 昆山市人民政府. 昆山市城市安全风险辨识评估规范(昆政发[2017]169号),https://doc.mbalib.com/view/76dc6d14b7b345f6bfe39d4a8801692a.html 

  [19] 范维澄, 霍红, 杨列勋, 翁文国, 孟小峰. “非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划结题综述. 中国科学基金, 2018, 3: 297-305. 

 

  文章作者:张超,中国标准化研究院公共安全标准化研究所

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