《城市公共安全风险识别规范》团体标准（T/CAPSA 11501—2021）于2021年6月28日发布，2021年6月29日正式实施。该标准提出了城市公共安全风险识别的基本流程，以及各主要阶段的技术要求和适用方法，有助于提高我国城市公共安全风险识别的科学性和规范性。

一、标准研制背景

（一）风险识别作用

　　随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大[1]。我国提出建设“安全发展城市”，构建“双重预防体系”，要求开展城市公共安全风险管理体系建设[2]。城市公共安全风险管理的主要内容包括风险识别、风险分析、风险评价、风险处置等[3]。其中，风险识别是风险管理体系的基础。有效的城市公共安全风险识别，能够全面、准确识别城市公共安全风险源，梳理可能导致的突发事件、事件的可能性和后果等信息。

（二）相关标准现状

　　ISO、IEC提出了通用的风险识别基本流程、要求和方法标准，并被大部分国家所采用，为研制具体领域的风险识别标准建立了基础和依据。在通用的风险识别基本流程与要求方面，ISO制定了ISO 31000 《风险管理 原则与指南》标准，提出包括风险识别在内的通用性的风险管理基本原则、基本流程和实施要求[4]。澳大利亚/新西兰制定了SA/SNZ HB 436: 2013 《风险管理指南 AS/NZS ISO 31000: 2009应用手册》标准，提出了与ISO 31000一致且更为详尽的通用性的风险识别指导和要求[5]。我国采用了ISO 31000标准，制定了GB/T 24353－2009《风险管理原则与实施指南》国家标准[3]，规定了风险识别等风险管理各主要阶段的基本流程和技术要求。

　　在通用的风险识别基本方法方面，ISO和IEC联合制定了ISO/IEC 31010 《风险管理 风险评估技术》标准，提出可用于风险评估的风险识别、风险分析、风险评价等主要阶段的31种方法，明确了每种方法对不同阶段的适用性。这些方法中，部分为普适性的风险识别方法，部分则适用于系统可靠性评估、经济风险评估等专业领域[6]。澳大利亚/新西兰联合制定了SA/SNZ HB 89: 2013 《风险评估技术指南》标准，提出风险评估的30种方法[7]，其中大部分方法与ISO/IEC 31010一致，在方法的原理、应用方法等方面更为详细。我国采用ISO 31010标准，发布了GB/T 27921-2011 《风险管理 风险评估技术》标准[8]。

　　我国在通用性的风险识别标准方面已具备了一定基础，但尚未制定针对城市公共安全风险的风险识别国家标准。随着我国多个省市按相关要求开展了以风险识别为主要内容的城市公共安全风险评估实践，我国已有多项包括城市公共安全风险识别内容的地方标准，比较有代表性的包括北京、山东、河南、深圳等地的地方标准。北京市制定了DB11/T 1478－2017 《生产经营单位安全生产风险评估规范》[9]。该标准主要规范企业安全生产相关风险的辨识和评估，风险识别对象限定在GB/T 13861提出的生产过程危险因素，提出了包括风险发现、风险列举、风险描述、风险筛选等阶段的风险识别过程，提出了包括风险源、风险类型、事故类型、区域或地点、事故可能性、事故后果、事前征兆、可能的次生衍生事故等信息项的风险清单内容要求。山东省制定了DB 37/T 3546－2019 《城市安全风险评估导则》，提出了自然灾害和事故灾难两大类风险的风险评估要求，根据城市公共安全风险特点提出了应关注的危险源，要求分析其安全风险程度及受控情况，但在风险识别方法方面仍采用GB 18218提出的针对事故灾难类风险的重大危险源辨识方法[10]。河南省制定了DB 41/T 1645－2018 《区域安全风险评估规范》，提出将风险相关的区域、场所、设施和部位，以及人员活动或以上两者的组合，视为“风险点”，拓展了传统危险源辨识的内涵；提出了应采用调研、观察、询问、查阅、检查、建模等方法进行风险点排查，形成包括风险点名称、位置、对应事故类型、危险类别、风险等级等内容的风险清单[11]。深圳市制定了DB 4403/T 4－2019 《城市安全风险评估导则》标准，将“某一行业领域共性风险的集合”称为“类别风险”，将“类别风险在地理坐标上的具体分布”称为“点位风险”，分别提出风险识别方法和要求[12]。

　　这些地方标准虽然以通用性的风险管理标准为基础，但风险类型大多仅包括事故灾难类风险，对企业风险、区域风险、类别风险、点位风险等基本概念和表述不一致，仍以传统的危险源辨识方法为主要风险识别方法，亟需研制相应的标准规范以上关键内容。

二、标准需求分析

（一）风险识别实践

　　由于风险识别是城市公共安全风险管理中的风险分析、风险评价、风险处置等活动的基础，因此我国已开展的城市公共安全管理实践，均包含风险识别内容。

　　北京市于2017年印发《北京市城市安全风险评估试点工作方案》和《北京市安全风险管理实施办法（试行）》[13]，于2019年发布了《北京市城市安全风险评估三年工作方案（2019年－2021年》[14]，开展了城市公共安全风险评估，提出 18个行业的企业安全风险源辨识建议清单，要求对安全风险名称和类型、安全风险所在位置、主管单位、风险等级、管控措施等进行登记。

　　成都市2018年发布了《成都市安全风险管理实施办法》，要求开展安全风险源辨识、登记建档等工作[15]。通过实地踏勘、现场测量、经验分析和查阅历史资料等方法，列举各种安全风险及其可能导致事故或突发事件的原因、致灾因子、薄弱环节，结合可能导致后果，确定安全风险类型，形成本单位安全风险源清单[16]。

　　深圳市2016年发布了《深圳市公共安全风险评估工作方案》，要求完成自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全4个专项的风险评估报告。按相关标准要求[12]，通过风险识别应形成风险清单。其中，“类别风险清单”应包括类别风险名称、主要风险成因、风险控制要点等信息；“点位风险清单”应包括点位风险名称、风险属性、所在单位、所属单位、管理部门、风险等级、控制措施等信息[17]。

　　重庆市九龙坡区2015年启动公共安全风险评估工作[18][19]，要求通过会商研判、实地踏勘、现场测量、专家鉴定和查阅历史资料等方式，分析、罗列、细化某区域或某事件可能发生的各种不得情况，判断其可控程度、预判其可能性等，对风险进行分类登记。

　　现阶段，各地风险识别实践的工作流程不尽相同，大部分仍聚焦事故灾难类风险且以企业安全生产风险为主，对城市区域安全风险关注显著不足，风险识别方法的可操作性有待加强，风险清单内容不一且以定性描述为主。

（二）主要需求分析

　　我国部分地区已开展了城市公共安全风险识别等风险评估实践，但仍存在风险识别流程不够清晰、流程各阶段技术要求和风险识别报告内容要求不一致、风险识别方法的针对性和可操作性有待提高等问题，亟需研制相关标准进行规范。基于此，提出研制我国城市公共安全风险识别标准的需求，主要包括：

　　1. 风险识别流程

　　提出完整、清晰的风险识别流程，指导风险识别实践主体按照规范的流程开展风险识别活动，也确保各地风险识别过程的一致性。

　　2. 风险识别各阶段技术要求

　　以风险识别流程为基础，提出明确的风险识别各阶段的技术要求，指导风险识别实践主体的风险识别各阶段工作达到同样效果。

　　3. 风险识别报告要求

　　对风险识别工作的成果——风险识别报告提出框架、内容和格式等方面的要求，确保各地风险识别成果的一致性，并为区域性风险统计建立基础。

　　4. 风险识别方法

　　提出适用于典型城市公共安全风险的风险识别方法，指导风险识别主体根据风险特征选择适用的风险识别方法，提高风险识别活动的科学性。

三、标准主要内容

（一）标准化对象——城市公共安全风险

　　提出明确的标准化对象是确保标准适用性的基础。基于“公共安全三角形”模型[20]，从突发事件、承灾载体、应急管理三个方面，提出“城市公共安全风险”具有以下特征：

　　1. 突发事件方面：风险事件发生在城市区域，可能导致区域性后果，由于城市系统的复杂性使原生事件可能导致次生、衍生事件。

　　2. 承灾载体方面：风险事件可能危及城市生命线、人员密集场所、城市公共服务场所等城市设施和场所，造成重大人员伤亡或影响城市运行。

　　3. 应急管理方面：需要区域应急力量协同应对，具体可以包括自然灾害风险、超出企业应急能力的事故灾难风险、超出主责单位应急能力的公共卫生事件，以及需市或区及以上级别协调应对的社会安全事件。

（二）标准的适用范围

　　针对城市公共安全风险识别的标准化需求，“识别”标准规定了城市公共安全风险识别的基本内容与流程，风险识别活动的前期准备、开展风险识别活动、监督与沟通、评价与反馈、后续活动等主要技术环节的基本要求，以及适用于城市公共安全风险识别的基本方法。

　　“识别”标准适用于城市应急管理部门，在行政区域内开展的自然灾害、事故灾难等风险的风险识别活动。其中，“城市”既可以是直辖市、地级市与副省级市等城市，也可以是其下辖的区、县、自治县等城市区域。公共卫生事件和社会安全事件风险的风险识别可参考本标准执行。

　　“识别”标准在风险识别一般方法与要求的基础上，突出了城市特点和突发公共事件特点。城市特点方面，包括城市生命线系统、人员密集场所、城市公共服务场所等。突发公共事件特点方面，强调了在考虑风险可能引发的原生事件的基础上，还需考虑较易引发的次生事件和衍生事件。

（三）标准的主要内容

1. 风险识别基本流程

　　城市公共安全风险识别应是一个可持续改进和完善的过程，因此参考PDCA循环建立基本流程（如图 1所示），包括计划与准备、开展风险识别活动、监督与沟通、评价与改进等阶段，另外提出风险识别的“后续活动”，使风险识别融入城市公共安全风险管理体系。

　　

　　图 1城市公共安全风险识别基本流程

2. 风险识别基本要求

　　计划与准备，提出风险识别计划和风险识别准备两方面要求。风险识别计划应包括本次风险识别活动的预期目标、识别范围、工作机制、实施程序、经费预算等内容。风险识别准备，主要包括组织准备、人员准备、材料准备、经费准备等内容。

　　开展风险识别活动，包括分析风险特点、选择风险识别方法、识别风险和形成风险识别报告等内容。对自然灾害风险，从自然灾害发生历史、自然灾害隐患区、灾害监测与预警等方面分析风险特点；对事故灾难风险，从人的不安全行为、物的不安全状态、环境因素、管理缺陷等方面分析风险特点。根据风险特点，选择合适的风险识别方法，包括检查表法、数据统计法、故障树法、事件树法、案例比对法、基于专家意见的现场调研/座谈/资料分析法等。应用风险识别方法对识别城市公共安全风险，提出以下风险信息，包括：风险源名称、所在位置、风险事件、风险成因、影响区域、影响对象、管控措施、监控关键点等。基于风险信息，编制风险识别报告，列出各类风险源信息表，对风险源进行分类统计，提出系统的风险处置建议和责任分工等要求。

　　监督方面，公共安全风险识别过程，应在负有该区域公共安全管理责任的部门，及其指定的专家的监督下进行。沟通方面，对于城市公共安全风险识别中列出的风险，需要与风险直接责任单位、风险直接责任单位的主管部门、城市公共安全风险管理主管部门等相关方进行沟通。

　　评价与反馈方面，应基于专家意见、城市公共安全管理部门等方面的意见，对风险识别进行评价，并反馈给开展风险识别活动的组织。改进方面，针对评价与反馈的信息，对风险识别计划中的预期目标、评估范围、工作机制、实施程序、经费预算，风险识别方法、风险识别报告要求等进行改进。

　　以风险识别为基础，可以开展后续的风险管理工作，包括风险登记、风险监控、风险分析及风险处置等，提出相关要求。

3. 风险识别基本方法

　　城市应急管理部门是城市公共安全风险识别的主体。其掌握的资料、信息和可用的专家资源，决定了可以采用的风险识别方法。“识别标准”基于城市公共安全风险识别实际情况，从开展城市公共安全风险识别主体角度，根据城市公共安全风险特征，筛选出适用的风险识别方法，主要包括检查表法、数据统计法、故障树法、事件树法、案例比对分析法、基于专家意见的现场调研/座谈/资料分析法等，并提出方法适用的信息、资料和专家资源条件。

　　风险识别以开展城市公共安全风险识别组织的内部风险案例为资料基础。针对定性分析需求，可以应用“检查表”法，列出风险源及相关信息表，供现场检查使用。针对定量分析需求，可以应用“数据统计法”，对风险源及相关数据进行统计、分析、排序，得出区域内风险源的重要性排序。基于两类方法得出的风险检查表及重要性分析，可以固化为常态风险识别知识库。对于过程较为复杂的案例，可以应用“故障树法”，分析导致事件的原因，得出风险源分析结果。对于导致后果较为复杂的案例，可以应用“事件树法”，识别原生事件可能导致的次生、衍生事件风险。对于发生于外部区域的重大风险，即“外部案例”，可以应用“案例比对分析法”，分析本区域与外部案例区域的相似性，得出本区域内是否存在相似风险，及相应的风险识别结果。对于指定区域/对象的风险临时性的风险识别任务，可以采用基于专家意见的现场调研/座谈/ 资料分析等方法，如德尔菲法、头脑风险法等，进行风险识别。

四、标准实施意义

　　《城市公共安全风险识别规范》，相对于现有标准，聚焦风险识别这一风险评估中的关键阶段形成标准，细化风险识别流程及风险识别各环节的内容要求；根据风险识别实践需求，并融入风险识别方法的最新研究成果，提出推荐性的风险识别方法。提升了城市安全风险识别流程的系统性、要求的完备性和方法的适用性与先进性，从而为城市安全风险识别实践提供标准化技术支撑。

　　

参考文献

　　[1]中共中央办公厅、国务院办公厅. 关于推进城市安全发展的意见. 2018, 1, 7.http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/07/content_5254181.htm

　　[2]国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见. 国务院安委会办公室, 2016, 10. http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/11/content_5117487.htm.

　　[3]GB/T 24353－2009风险管理原则与实施指南

　　[4]ISO 31000: 2018 Risk management － Guidelines

　　[5]SA/SNZ HB 436: 2013 Risk management guidelines － Companion to AS/NZS ISO 31000: 2009

　　[6]ISO 31010: 2009 Risk management － Risk assessment techniques

　　[7]SA/SNZ HB 89: 2013 Risk management guidelines on risk assessment techniques

　　[8]GB/T 27921－2011 风险管理 风险评估技术

　　[9]DB11/T 1478－2017 生产经营单位安全生产风险评估规范

　　[10]DB 37/T 3546－2019 城市安全风险评估导则

　　[11]DB 41/T 1645－2018 区域安全风险评估规范

　　[12]DB 4403/T 4－2019 城市安全风险评估导则

　　[13]北京市安全生产委员会关于印发《北京市城市安全风险评估试点工作方案》和《北京市安全风险管理实施办法（试行）》的通知.北京市安全生产委员会,2017, 7, 25.http://yjglj.beijing.gov.cn/art/2017/7/25/art_2578_459374.html.

　　[14]北京市安全生产委员会关于印发《北京市城市安全风险评估三年工作方案（2019年-2021年）》的通知.北京市安全生产委员会,2019, 6, 11. http://yjglj.beijing.gov.cn/art/2019/6/11/art_6034_2740.html.

　　[15]成都市安全风险管理实施办法（试行）. 成都市人民政府安全生产委员会. 2018, 8, 7. http://yjglj.chengdu.gov.cn/cdaqj/c108343/2018-08/10/content_9a0c4cd9ca6647be813b9c019cfbcd5e.shtml

　　[16]成都市安全风险评估基本规范（试行）. 成都市人民政府安全生产委员会. 2018, 8, 7. http://yjglj.chengdu.gov.cn/cdaqj/c108343/2018-08/10/content_9a0c4cd9ca6647be813b9c019cfbcd5e.shtml

　　[17]深圳市安全管理委员会. 关于印发《深圳市公共安全风险评估工作方案》的通知. 2016, 9, 19. http://yjgl.sz.gov.cn/zwgk/xxgkmu/qt/tzgg/201709/t20170914_8697811.htm

　　[18]重庆市九龙坡区人民政府办公室. 关于印发《重庆市九龙坡区突发事件风险管理实施方案》的通知. 2015, 7, 16. http://www.cqjlp.gov.cn/zfxx/web_showzfxx_65619.shtml

　　[19]重庆市九龙坡区人民政府办公室. 重庆市突发事件风险管理操作指南.2015, 7, 16. https://www.docin.com/p-1389584104.html

　　[20]范维澄 等. 公共安全与应急管理. 北京: 清华大学出版社, 2017.

　　

　　文章作者：张超，中国标准化研究院公共安全标准化研究所

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