摘要：优化营商环境作为推动经济高质量发展的重要举措，已上升为国家战略。从我国在世界银行营商环境评估排名不断上升可以看出，我国优化营商环境工作取得了巨大成就。本文简要梳理了我国营商环境的发展现状和取得的成效，以及制约我国营商环境发展的问题；分析了标准化作为优化营商环境的重要方法，在营商环境工作中的作用机制，并从标准化视角提出了进一步优化营商环境的建议。

　　关键词：营商环境，标准化，实现路径

　　1 引 言

　　良好的营商环境是一个国家或地区参与国际竞争，开展国际交流合作的重要助力，是经济软实力的重要体现。李克强总理在今年7月8日的国务院常务会议上指出，“要把持续优化营商环境，作为当前保市场主体、保就业和吸引外商外资的重要抓手，紧紧抓住不放。” 当前，从中央到地方都达成广泛共识，营商环境是“生产力”，是这一阶段将挑战转化为机遇、实现内外双赢的关键所在。通过优化营商环境，对外能够吸引全球最优质的资源，对内能够最大限度激发本地区市场活力。

　　2 我国营商环境现状

　　2.1 国际排名显著提升

　　中国营商环境的世界排名大幅跃升，连续两年进入全球营商环境改善最大的经济体排名前十。由2018年的78位，上升到2019年的46位。世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国的总体排名名列第31位，较2019年上升了15位，是营商环境改善最显著的经济体之一，这也是世界银行营商环境报告发布以来我国取得的最好成绩。

　　从具体指标来看，“开办企业”“获得电力”“登记财产”“保护少数投资者”和“执行合同”5个指标排名跻身全球前30。特别是“获得电力”和“执行合同”两项指标，通过简化申请程序、提高电价变化透明度，以及降低执行成本、提高司法程序质量等具体措施，单项指标排名位列全球第12位和第5位，处于前沿水平。“办理施工许可证”改进程度最大，从121位提升至第33位，取得了飞速进步。“跨境贸易”“办理破产”等其他指标排名也实现了不同程度的提升。再次证明我国重视优化营商环境工作，出台了一系列有针对性的政策和措施，在持续优化营商环境中取得了显著成效。

　　2.2 法治建设初见成效

　　法治是最好的营商环境。法律法规是有效实施国家经济社会发展战略与规划的坚强后盾，我国坚持以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障。制定专门行政法规推进市场化、法治化、国际化营商环境建设，是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力，推动高质量发展的重要举措[1]。

　　在国家法制建设方面，《优化营商环境条例》（以下简称条例）是我国第一部优化营商环境的法规，标志着我国营商环境优化工作迈入法治轨道，我国优化营商环境制度建设进入新的阶段，条例的颁布实施对我国营商环境优化工作具有里程碑意义。

　　在地方法制建设方面，在《条例》颁布前，辽宁、河北、陕西等地已率先发布各省的营商环境条例，先行先试，探索营商环境法制建设。《条例》出台后，北京、上海、安徽等地也相继发布了各地的优化营商环境条例，用以指导优化营商环境的具体实践。截至2020年7月底，我国已有13个省、自治区、直辖市正式发布了优化营商环境地方规章，8个省、自治区、直辖市正在制定过程中，已初步形成条例草案或征求意见稿。

　　2.3 政策推动广泛实践

　　2017年6月，李克强总理在一周内三提“优化营商环境”；7月，中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记指出“营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境”。2018年，国务院首次常务会议的首个议题即为部署进一步优化营商环境工作，建立营商环境评价机制；3月，国务院发布的《政府工作报告》也明确指出要大力简政减税减费，不断优化营商环境；11月，国务院常务会议提出要开展中国营商环境评价并逐步在全国推开。2019年，国家发改委对41个城市开展营商环境评价；10月，国务院常务会议通过《优化营商环境条例》。2020年7月，国务院办公厅发布《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》。这一系列政策措施的出台，进一步推动我国优化营商环境工作向更好的方向迈进。

　　2020年是营商环境深化年，以北京、上海等地的营商环境3.0政策为标志，在国家政策的推动和支持下，各地营商环境已展开新一轮的改革。北京优先进行技术层面改革，减环节、压时间、降费用，提升企业获得感；通过新型监管机制、告知承诺审批、“一枚印章管审批”等系列制度改革，调整政府职能部门权限。上海连续3年开局即抓营商环境建设工作。从1.0版到3.0版，优化营商环境改革逐步升级加码。以扩大开放和民营经济为抓手，将办事方便、市场准入宽松、法治体系作为主要改革方向和内容。在顶层设计、制度创新上持续升级，重点抓住在法治轨道上推进改革这个关键，加强、保护和激发市场主体活力的制度供给，固化有效的改革举措。

　　实践证明，营商环境好的国家和地区更容易受到国际资本的青睐，改革彻底的地区为其他地区改革提供了良好的实践经验。北京、上海等地以推进审批流程再造简化、打通制度瓶颈和解决体制机制问题作为营商改革重点，着力“精简环节、精简时间、精简费用、增加透明度”取得了良好的效果[2]。

　　2.4 局部问题依然存在

　　虽然我国优化营商环境工作取得了巨大的成就，但具体环节上还存在一些亟待解决的问题。

　　（1）政务服务方面仍存在自由裁量权。就自由裁量权而言，最大的风险在于政务服务权力的滥用，容易出现不同情况相同结果，相同情况不同对待的情形，从而产生不良的社会影响。如某地企业名称登记时，要求企业名称不得与登记机关辖区内已登记注册的同行业企业名称相同或近似。对于名称近似的判断，主要依靠工作人员个人经验，容易出现审核标准不一致的问题。

　　（2）政府部门间协同性不够。这一现象在政务服务事项跨部门审批中表现的尤为明显。例如，经营范围核准，由于依据标准不同，一些政府部门对于许可内容的描述，与市场监管部门的企业经营范围的表述可能存在不一致的情况，常以“一事一议”的办法解决，延长了办理时间。由于缺乏协同工作机制，缺乏相应的工作标准 ，无形中增加了不必要的流转环节，影响了工作效率。

　　（3）数字化、信息化水平需进一步提升。近年来，各地建设了许多政务平台系统，但实际使用过程中平台运营效率并不高，各类平台多头建设、独立运营、功能分散、信息分散、数据碎片化，系统兼容程度较低。不仅浪费了资源，也导致系统在线服务能力和服务便捷度相对不足。上述问题需要各方通力合作积极采取切实有效的手段加以解决。分析发现，缺乏相关标准、没有贯彻标准或者标准化意识不足是出现上述问题最为基础的原因之一。

　　3 标准化在优化营商环境中的作用机制

　　实现营商环境的优化升级，需要建立统一、开放、有序的现代市场体系，加强和规范事中事后监管，营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。标准化简化、统一、协调和最优原理，能够有效指导营商环境优化工作，二者具有紧密的内在联系。

　　3.1 简化原理，提升政府管理和服务效能

　　标准化的简化原理是指在一定范围内缩减对象（事物）的类型数目，使之在既定时间内足以满足一般需要的标准化形式[3]。行政审批服务是营商环境优化的重要内容。以行政审批为例，简化的目的是为了控制行政审批事项数量的过度增长，减少不必要的行政审批内容和程序，阻止复杂化发展，使行政审批的系统结构更加精炼、合理。

　　依托简化原理，一方面可以取消不必要的审批事项和申报材料，降低市场主体制度性交易成本。另一方面可以精简审批层级、审批部门、审批流程和审批时限，提高审批服务效率。通过逐步“瘦身”，提升政府管理服务的水平和效能，用最短的时间、最快的速度，把服务企业的事项办好，进一步激发企业活力，让企业得到更多更直接的改革红利。简化原理与当前国家“放管服”改革紧密契合，充分利用标准化的简化原理可以为政府行政审批改革提供助力与支持。

　　3.2 统一原理，提供无差别的市场环境

　　标准化的统一原理是指把同类事物两种以上的表现形态归并为一种或限定在一个范围内。统一的目的在于建立共同遵守的社会秩序，是营造公平、透明市场环境的重要内容。其作用在于消除不必要的多样化，避免混乱。

　　《条例》中多次提到建立健全全国统一的平台、统一的制度、统一的标准、统一的市场，以此推动营商环境的优化。统一市场准入门槛，消除对非公有制市场主体的隐形壁垒，保护其加入市场的权利[4]；统一行政审批要求和程序，最大程度减少自由裁量权，减少制度“弹性”；统一的业务运行平台，避免系统重复建设、数据重复填报等不必要的人力、物力浪费；统一市场监管规则和执法准则，做到既不“重点保护”，也不“刻意打压”。

　　随着对已经建立起来的制度、体系的进一步确认，新建立的制度、体系、平台、市场的落地生根，这些统一的标准和要求逐步成熟，公平、透明、平等的营商环境将加速形成。

　　3.3 协调原理，打造高效协同的政务环境

　　营商环境是一项系统工程，不仅涉及政府、企业、公众等多个利益相关方，更涵盖了政治、经济、文化等社会发展的方方面面。为了使营商环境持续优化达到最佳效果，必须通过有效的方式协调好相关因素之间的关系。这些关系既包括政府部门之间的关系，也包括市场主体之间、以及政府部门与市场主体之间的关系等。

　　对开办企业的流程进行再造，实行并联办理，就是标准化协调原理的体现。将市场监管部门原先的“企业名称预先核准程序”和“企业设立登记程序”合并为一个程序，企业可以一并向市场监管部门申请[5]。将原来申请人按先后顺序依次现场向市场监管、税务等部门提交有关材料的传统办证流程，再造为申请人通过开办企业“一窗通”等服务平台，一表填写、一次提交数据，各政府部门数据同步采集、业务同步办理、结果实时共享的并联办理流程。通过一系列的协同改革，不断提高便企服务水平。

　　3.4 最优原理，实现优化营商环境的最佳效果

　　标准化的最优化原理是指按照特定的目标，在一定的限制条件下，对标准系统的构成因素及其关系进行选择、设计或调整，使之达到最理想的效果。优化的最终目的是通过标准化取得最佳效果。

　　营商环境优化不是一蹴而就的，需要遵循螺旋上升的客观规律，通过各相关方的合作配合，将独立的事项合理融合，共同推进，以服务优化营商环境作为开展工作的唯一目的。营商环境优化没有终点，将随着社会环境、市场主体的需求不断改变。同时，在实践中不断发现问题，不断改进，进而实现持续优化营商环境，推动高质量发展的目标。

　　4 优化营商环境的标准化路径

　　4.1 加强顶层设计，建立营商环境标准体系

　　营商环境的优化包括平等保护各类市场主体、保障平等的市场准入、降低企业交易成本、提升政务服务能力和优化监管规则等方方面面，其实质是对现有制度的再造与创新。在此过程中，需要加强标准化顶层设计，建立科学、完善的标准体系，贯穿营商环境优化工作的所有环节，为营商环境优化工作提供支撑，提升工作的整体性和系统性。

　　4.2 重视标准对政策法规的支撑作用

　　标准是法律、法规的重要支撑和具体落实。法规和政策中宏观性、原则性和裁量空间较大的内容，可以通过标准提供具体的技术要求和管理方法。营商环境优化大多依靠政策的规范与引导，通过标准化工作，使法规、政策真正落地，最终实现法规、政策应有的定位与目标，落实法规和政策中不能细化的内容，走完最后一公里，最终达到优化营商环境的目的。

　　4.3 强化标准化与政务工作的有机结合

　　标准化能够解决政务服务事项分类不规范、事项要素不统一、事项内容不明确等问题。一方面，细化标准准确界定服务事项的内涵外延。借助标准化方法，细化每个服务事项的构成要素与具体内容。另一方面，厘清服务事项运行流程，做好标准化协同。对于复杂、跨部门的服务事项，应梳理流程环节，明确职责分工与协作要求。以标准为抓手，整合资源，实现政府服务管理能力的整体提升。通过打造清晰明确的事项内容，顺畅有序的运转流程，打通各流程环节之间的障碍，实现各节点之间的无缝衔接，确保稳定的结果质量，实现政务审批顺畅、透明、可预期。

　　4.4 加快研制营商环境标准

　　（1）加快研制与产业匹配的营商环境标准。优化营商环境的本质是“商”，从企业视角出发，以吸引集聚高端要素资源为目的，协调投资收益与社会价值的关系，明确经济发展的内在动力和努力方向。营商环境应与区域的战略布局与经济结构变化相适应。因此，在营商环境改革过程中，应聚焦产业要素，用发展的视角逐步制定完善营商环境相关标准，并随城市产业升级而不断更新。

　　（2）加快研制与行政区划层级相适应的营商环境标准。当前营商环境优化重点强调了审批效率。在实际工作中，市、区县等不同层级所涉及的审批权限不同，营商环境建设与优化的适用性呈现出一定的差异。因此，应尽快建立不同层级的营商环境建设与优化标准，如市级营商环境优化指南、区县级营商环境优化指南等。

　　参考文献

　　[1]李克强：以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/11/content_5438115.htm,2019-10-11.

　　[2]陈晓玲.我国(北京、上海)营商环境现状评价及分析[J].广东经济,2020(05):46-55.

　　[3]李春田.标准化概论（第四版）[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

　　[4]蔡永辉,马百彦.以标准体系建设支撑我国优化营商环境思考[J].中国质量与标准导报,2019(11):32-35+39.

　　[5]上海市人民政府发展研究中心.推动高质量发展的营商环境研究——基于国际视角的比较分析[M].上海：格致出版社 上海人民出版社,2019.

　　文章作者：张敬娟 中国标准化研究院标准化评估研究所

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