2019年生态环境部发布的《中国移动源环境管理年报》显示， 2009年以来我国已连续十年成为世界机动车产销第一大国。2018年，全国机动车四项污染物排放总量初步核算为4065.3万吨，机动车排放监管工作已成为我国打赢蓝天保卫战的重中之重。为加强机动车排放监管工作，完善机动车排放监管法律体系，市场监管总局及生态环境部依据《大气污染防治法》积极推进《机动车环境保护召回管理规定》制订工作。美国在机动车排放监管领域经验丰富，是世界上最早建立并实施机动车排放召回的国家，且加州为美国环保领域的先锋，希望通过本文对美国联邦政府与加州机动车排放监管工作的对比分析对完善我国机动车排放监管有一定启发。

　　1 介绍

　　在美国《清洁大气法案》（Clean Air Act, CAA）的授权下，美国环境保护署 （（U.S） Environmental Protection Agency, EPA）制定了汽车排放方面的技术法规。EPA既是美国联邦政府控制大气污染的管理和执行机构，也是制定环保法规的主要机构，所制定的这些法规都收录在《美国联邦法规集》（Code of Federal Regulations, CFR）第40卷中，其中专门针对汽车排放缺陷召回的环保法规收录在CFR第40卷第85部分的S、T节中。

　　与此同时，加州在环保领域一直走在全美的前列，是美国唯一有权利制定自己排放标准的州，加州空气资源委员会（California Air Resources Board, CARB）是该州环保法规的制定机构和污染控制的管理机构。依据加州《健康和安全法案》的相关法律要求，《加州法规集》（California Code of Regulations, CCR）第13卷条款2.1、2.2中分别规定了主动召回程序与责令召回程序的内容。

　　2 排放召回主管部门

　　2.1 EPA

　　EPA成立于1970年12月，由5个部门和独立政府部门的15个单位合并而成。在EPA成立之前，联邦政府没有组织机构可以共同和谐地对付危害人体健康及破坏环境的污染物问题。EPA现有全职雇员大约18,000名，所辖机构包括华盛顿总局、10个区域分局、和超过17个研究实验所。

　　EPA的具体职责包括：根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，负责对各种各样的环境计划进行调查并制订国家标准，监控强制性标准的执行和符合情况；授权给州政府和美国原住民部落负责颁发许可证、监督和执行守法；从事或赞助环境研究及环保项目；加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。

　　2.2 CARB

　　上世纪美国爆发了世界闻名的“洛杉矶烟雾事件”，经长期研究，确认机动车是“洛杉矶烟雾事件”的罪魁祸首后，加州在1959年成立加州机动车污染控制委员会。1967年，加州将空气卫生局与机动车污染控制委员会合并为CARB，作为加州环境保护署的一个部门。由于这次合并出现在联邦政府颁布CAA之前，加州也成为美国唯一一个拥有州政府级别空气资源委员会（Air Resources Board, ARB）的州。该局不仅继承其前身空气卫生局与机动车污染控制委员会的职能，负责全州境内以机动车为主的移动性污染源，而且还是加州大气污染防治的统管协调部门。

　　CARB一直致力于三大使命：获得或保持健康的空气质量，研究空气污染的原因及应对方案，系统化地处理由机动车造成的严重空气污染问题。CARB负责制定涉及空气质量、汽车技术等多个方面的标准，以州法规的方式颁布和施行[1]。

　　2.3 排放召回主管部门比对分析

　　在成立时间和历史方面，CARB成立时间较早，由空气卫生局和机动车污染控制委员会合并而成，是加州环境保护署下属的一个部门；EPA的成立比CARB晚3年，由5个部门和独立政府部门的15个单位合并而成，由政府直接领导。

　　在机构职能方面，EPA和CARB均具有机动车排放法规和排放标准制定、颁发排放认证及排放监管等职能，区别仅在于EPA负责国家层面相关事务，CARB负责加州地区相关事务。

　　在机动车排放管理方面，EPA和CARB均下设专门负责机动车排放污染控制的机构。EPA下设NVFEL，致力于减少跟移动源相关的空气污染、评估排放控制技术、进行车辆和发动机测试等。CARB设有专门的科研部门和健康风险评估小组，致力于获得或保持健康的空气质量、研究空气污染的原因及应对方案、系统化地处理由机动车造成的严重空气污染问题。另外，CARB专家库吸纳专家达上百人，其规模较之EPA更为可观，可为其科研、认证、管理等各方面提供强大的技术支持。

　　3 排放立法

　　美国是世界上最早执行排放法规的国家，也是排放控制指标种类最多、排放法规最严格的国家。美国的汽车排放法规分为联邦排放法规和加州排放法规。

　　3.1 联邦排放立法

　　1955年7月14日，美国国会通过联邦第一部大气污染防治法律——《大气污染控制法》，为空气污染研究和防治技术提供支持，并对联邦和州的任务进行分工，授权加州调查大气污染产生的原因和引起的后果。1960年，美国政府制定颁布《1960联邦机动车法》，旨在研究机动车辆造成空气污染的应对策略。1963年美国政府颁布CAA，根据科学研究定义了大气质量评判标准。1965年，联邦政府专门发布了《机动车空气污染管理法》，同年增补后的CAA纳入了汽车排放标准。1967年，联邦颁布《空气质量控制法》，同时允许加州执行自订的排放标准。1968年，联邦开始效仿加州采用“7工况法”控制汽车排放。1970年，CAA增补有关一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物的标准，且美国联邦政府从1970年开始制定一系列车辆排放控制法规。1971年，EPA为主要污染物制订国家环境大气质量标准。1977年，CAA增补更严格的氮氧化物标淮，该标淮1988年起执行。1980年，汽车制造商开始使用三元催化转换器，它能同时控制碳氢化合物、一氧化碳和氮氧化物。1990年，美国国会对CAA做了重大修订，对汽车排放提出了更高的要求。1998年，汽车制造商同意在1999年先在美国东北部自愿制造低排放车辆，在2001年扩大到49个州。1999年，EPA提出二级法规。

　　3.2 加州排放立法

　　1947年，加州州长签署《空气污染控制法》，要求在加州所有58个县建立空气污染控制区。1959年，加州通过法律规定车辆排放控制和大气质量标准。1961年，加州强制执行第一项排放控制办法。1963年加州开始控制曲轴箱燃油蒸发物排放。1966年，加州首次制定了有关碳氢化合物和一氧化碳的尾气标准。1970年，加州开始采用排放率（g/mile）限值，并开始控制轿车燃油蒸发物排放，到1971年时加州法规增加了对氮氧化物的限值。1975年，第一个催化转换器在加州使用。1988年，加州要求从1994年开始在车上装备诊断仪。1990年，加州提出低排放和零排放车辆的要求（详述见第4部分），并规定从1998年起销售到加州的轻型车应有2%为无污染排放（零排放），2001年为5%，2003年达到10%。2002年，加州签署对汽车尾气排放提出更加严格的限制，并计划从2006年1月1日开始实施，以实现减少轿车和轻型卡车废气排放的目标，但法案并不涉及污染严重的大型卡车等商用汽车。2004年时，加州进一步强化汽车排放法规[2]。

　　3.3 排放立法比对分析

　　“洛杉矶烟雾事件”直接推进了美国大气污染防治的立法进程，促使洛杉矶所在的加州成为全美乃至全世界空气污染研究、立法的先导。由此，加州排放立法从一开始便领先于联邦立法。

　　从立法源头来看，1955年联邦第一部大气污染防治法律《1955联邦空气污染控制法》比起1947年加州《空气污染控制法》的出台晚了整整8年时间。

　　从20世纪六七十年代开始，机动车排放法规体系逐步建立，在这方面联邦法规落后加州法规1~2年左右。如1966年加州首次提出采用“7工况法”控制汽车排放，两年后联邦开始效仿之。

　　从20世纪九十年代开始，加州创新性制定出台了低排放车和零排放车相关的一系列法规，排放标准逐年提升，监管手段也愈加严格，至今在全美和世界范围内都处于领先水平。

　　4 排放标准

　　4.1 联邦排放标准

　　从 1990 年CAA修订颁布至今，美国联邦针对轻型机动车辆发布的排放标准有：第一阶段排放标准Tier 1；第二阶段排放标准Tier 2；第三阶段排放标准Tier 3。Tier 1 于1991 年发布，并于1994-1997年之间分阶段实施，现已被Tier 2取代。Tier 2于1999年发布，在2004-2009 年之间分阶段实施，相对于Tier 1给出了更加严格的排放限值，机动车寿命（full useful life）延伸至 12 万英里，而且排放标准中也囊括了加州LEV II的排放要求，方便机动车制造商同时遵守联邦和加州标准。为符合Tier 2的要求，联邦还对机动车提出“补充废气排放标准（Supplemental exhaust emission standards）”的测试要求，进一步缩紧了机动车污染物排放的管控。2014 年，EPA出台汽车废气排放与燃油质量新标准Tier 3，对各种污染物的排放限值进行大幅度缩减，将从 2017 年开始逐步实施。Tier 3的结构框架与Tier 2接近，车辆的定义也与Tier 2一致，但Tier 3对机动车的污染物排放提出了更加严苛的要求。

　　4.2 加州排放标准

　　根据CAA的授权，美国加州可独立于联邦政府进行机动车排放限制法规的制修订和实施。美国的其它州可使用美国联邦排放标准，也可以使用加州排放标准，但不能自行制定。加州推行的机动车排放标准实施历程如下所示：2003 年以前，加州推行Tier 1/LEV I加州排放标准；2004～2010 年，加州分阶段实行LEV II 加州排放标准；2015～2025 年，加州开始分阶段实行LEV III加州排放标准。目前，美国其他一些州也开始采用加州LEV II排放标准，包括新泽西州、康乃迪克州、华盛顿州等。加州依照机动车的排放来划分机动车类别，分别分为：过渡阶段低排放机动车（Transitional Low Emission Vehicles，TLEV）、低排放机动车（Low Emission Vehicles，LEV）、超低排放机动车（Ultra Low Emission Vehicles，ULEV）、高超低排放机动车（Super Ultra Low Emission Vehicles，SULEV）、零排放机动车（Zero Emission Vehicles，ZEV）。加州LEV III阶段也规定了增补联邦实验规程（Supplemental Federal Test Procedure，SFTP）。LEV III规定的机动车尾气排放要求接近于零排放，这将有助于进一步控制机动车尾气造成的环境污染[3]。

　　4.3 排放标准比对分析

　　从标准制定历史来看，1966年加州制定并颁布了第一部《机动车排放标准》，这比联邦政府出台的标准早2年。随后从第一阶段时两者一致采用联邦排放标准开始，现行的机动车排放标准体系中，加州与联邦标准颁布并实施的步伐基本一致、彼此协调。

　　从标准内容来看，加州排放标准的总体结构与联邦标准类似，但要求更加严格。值得一提的是，加州排放标准的独特之处在于有效引导了低排放车和零排放车的发展。

　　5 排放召回

　　5.1 联邦（EPA）排放召回

　　根据CAA第207节（C）部分要求，EPA制定了“召回制度”（CFR第40卷第85部分的S节）和“排放缺陷报告制度”（CFR第40卷第85部分的T节），这两部分共同构成了美国联邦完整的排放缺陷召回制度。S节主要是对排放召回制度具体实施内容的描述，T节主要是对机动车排放缺陷报告制度的描述。CFR机动车排放召回的规定作为对CAA法案的解释与实施指南，其目的是为了使与排放有关的召回行动能够顺利实施。

　　当EPA确定了某一等级或类型的汽车产品由于排放缺陷原因需要召回时，就要求制造商严格依据S节或T节的召回程序对所涉及的车辆实施召回行动。S节主要涉及EPA责令召回（即广泛意义上的“强制性召回”）范畴，T节主要涉及制造商的主动召回范畴，其中：（1）“强制性排放召回”是指在主管部门发现一定数量的排放缺陷汽车产品后，通过一系列的排放认证测试，最终决定通知制造商采取包括召回在内的补救性措施；（2）“主动排放召回”是指制造商发现机动车排放缺陷后，主动定期提交排放缺陷报告，并对受缺陷影响的车辆采取包括召回在内的补救措施。

　　5.2 加州（CARB）排放召回

　　根据《健康和安全法案》，CARB对机动车排放召回的规定（CCR第13篇第3册第二章）分为三大部分，新车召回（第2100条至2110条）、在用车主动召回和强制召回（第2111条至2121条）、在用车责令召回（第2122条至2135条）。按照法规原文描述，其中：（1）“主动排放召回”指制造商或其代理或代表主动发起并执行的检验、维修、调整或改造计划，以补救有必要直接通知车辆或发动机拥有人的任何不合格；（2）“强制排放召回”指制造商或其代理或代表根据在用执行检测或委员会提供或要求的其他不合格证据，发起并执行的检验、维修、调整或改造计划，以补救有必要直接通知车辆或发动机拥有人的任何不合格；（3）“责令排放召回”指主管部门要求并由制造商或其代理人或代表执行的检验、维修、调整或改造计划，以补救有必要直接通知车辆或发动机拥有人的任何不合格。

　　CCR对机动车排放召回缺陷情形、车辆涵盖范围、使用期限等关键术语和概念都进行了详尽规定，明确了新车和在用车缺陷信息收集（检验检测）、提交召回计划、实施召回、申辩与听证、召回实施效果跟踪评估等排放召回流程。

　　5.3 排放召回比对分析

　　EPA和CARB法规在规定机动车排放召回流程上基本相同：（1）责令召回流程大体均为：主管部门通知制造商汽车产品存在排放缺陷，汽车制造商提交补救措施计划 ，主管部门备案补救措施计划 ，汽车制造商对车主进行通知、对受缺陷影响的车辆采取包括召回在内的补救措施，汽车制造商对召回进行记录和报告等；（2）主动召回流程大体均为：制造商发现汽车产品存在排放缺陷，制造商主动定期提交排放缺陷报告，并对受缺陷影响的车辆采取包括召回在内的补救措施等。

　　但在监管细节上，CARB更为严谨，具体体现在以下五个方面：

　　（1）CARB针对新车专门制定了一套排放召回流程，与在用车排放召回流程大体相似，但在其缺陷信息收集源头（新车鉴定）略有差异；

　　（2）CARB明确区分了在用车主动召回、强制召回（与广泛意义上的“强制召回”意义略有不同，详见本章第2节）和责令召回的定义，针对三种情形分别制定了召回实施流程；EPA只区分了主动召回和责令召回；

　　（3）CARB对于在用车“使用期限”进行了十分详尽的界定；

　　（4）CARB执行的加州排放标准较EPA执行的联邦排放标准更加严格（见第4部分）；

　　（5）供应加州或其他有特殊要求的地区有单独的市场代码，以供召回时作为区分。

　　6 结论

　　以“洛杉矶烟雾事件”为代表的重大空气污染状况催生了加州区域排放法规，由此联邦法规与加州地区法规并行的体系也确立了美国在大气污染防治领域的领先地位。在机动车排放召回方面，联邦和加州地区各自均设专门部门进行相关监管，两部门机动车排放召回工作理念和运行机制基本相同，但加州在标准制定、排放认证等方面更为严格，召回监管方面更为细致。从如今美国机动车排放召回现状可以看出，制定与国家层面并行的区域性排放法规、排放认证和召回监管机制是行之有效的。

　　我国目前处于与西方国家上世纪类似的机动车排放污染状况之中，应根据各地大气污染程度，区别制定机动车排放污染监管机制，为《大气污染防治法》留下充足的立法空间。以北京地区为例，本地污染源中机动车占比超三成，是机动车排放污染的“重灾区”；且北京从实行“京五”排放标准起，便处于引领全国排放标准的先导地位，如今“京六”对标的更是美国加州第三阶段排放法规，而“国六”仍在沿用欧洲标准体系，已形成了地方排放标准与国家排放标准相争的局面。基于现状并结合加州经验，采用与国家层面相并行的区域性排放法规、排放标准和排放召回监管手段是具有可行性的，同时对于地区机动车排放监管、国家大气污染防治机制的建立均具有积极的推动作用。

　　参考文献

　　[1] 侯佳儒,王倩. 美国加州大气污染防治立法给我们的五点启示[J]. 中国环境报,2014.3.

　　[2] 李易. 北京会成为“中国的加州”吗[J]. 中国汽车报,2014.7.

　　[3] 林晓君. 美国联邦与加州机动车排放标准及其启示[A]. 中国标准化协会.标准化改革与发展之机遇——第十二届中国标准化论坛论文集[C].中国标准化协会:,2015:7.

　　文章作者：李文昭 尹彦 张晓瑞

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