《中共中央 国务院 关于深化改革加强食品安全工作的意见》中“坚持依法监管。强化法治理念，健全法规制度、标准体系，重典治乱，加大检查执法力度，依法从严惩处违法犯罪行为，严把从农田到餐桌的每一道防线。”我国食品企业的生产规模、工艺、品种以及管理程度有很大差异，各地、各级监管部门的检查能力水平也有所不同。在新时代大市场监管背景下，如何构建符合我国国情的食品现代化检查体系，是一个重要课题。

　　为了帮助构建符合我国国情的监督检查体系，研究适用于我国食品企业的监督检查技术，中标院农食所编制了《各国食品安全监督检查研究报告》，从食品监督检查模式、工作流程、检查方法、检查装备、检查内容、检查员等方面进行了研究和分析。本文摘录了国际上开展食品监督检查的做法，希望为构建新时代食品安全现代化检查体系提供参考和借鉴。

　　一、联合国粮农组织（FAO）基于风险的食品检查

　　联合国粮农组织提出：发展中国家实施的监管往往把工作重心放到终产品的合规性上，即把大量精力用于通过终产品抽样检验判断食品安全状态。传统的监管手段只设法纠正已经存在的食品安全问题，而不是预防未来违规行为的发生。在此基础上联合国粮农组织发布了《基于风险的食品检查指南》，提出了以风险为基础的检查方法，构建了基于企业和产品风险轮廓的优先检查排序模型（图1）和检查流程（图2）。并提出了监管部门开展食品安全现场检查的装备建议（图3）。

图1 优先检查排序模型

图2 基于食品安全风险的检查流程

图3 FAO食品现场检查装备建议

　　二、新西兰食品监督检查模式

　　新西兰的食品监督检查充分体现了基于风险和社会共治的特点。

　　一是基于风险开展检查。根据新西兰食品法（2014）和动物产品法（1999），新西兰初级产业部建立了基于风险的检查模式，即根据食品风险的不同分别实施国家计划（National Programme）、食品控制计划（Food Control Plan）和风险管理计划（Risk Management Plan）。（图4）

图4 基于风险的控制管理计划

　　二是帮助企业履行主体责任。为了帮助食品企业制定各类控制和管理计划，新西兰初级产业部开发了“在线食品控制计划生成系统”，嵌入一系列控制计划模板（图5），帮助食品企业定制符合自身实际情况的食品安全计划。监管部门对食品企业实施监督检查，核心是验证企业各类控制计划的实施情况，即检查企业是否按照定制的食品安全控制或管理计划实施有效控制。

图5 在线食品控制计划模板

　　三是充分实施社会共治。以风险最高的动物源食品管理流程为例，整个管理流程分为评估、验证、注册、检查和调查（图6）。企业制定风险管理计划后，首先邀请第三方评估机构或人员对其风险管理计划进行评估，然后邀请第三方验证机构或人员进行验证（图7）；通过验证后到监管部门进行注册。在企业生产经营过程中，按照风险不同实施不同频次的检查，而这种检查也是由第三方验证机构或人员以验证方式进行的。如果发生食品安全问题，监管部门才会介入，开展调查。在整个监管流程中，评估、验证、检查都是由企业通过付费形式邀请第三方机构开展的。监管部门的角色对第三方机构进行管理，对企业风险管理计划进行注册，出现问题后进行调查。

图6 新西兰风险管理计划实施模式

图7 对食品企业实施验证检查

　　三、英国食品监督检查模式

　　根据英国食品法的规定，监管部门对企业实施的检查、检验等工作均属于“干预”（intervention）。英国食品安全干预工作包括检查（inspection）、监控(monitoring)、监测(surveillance)、验证（verification）、审计(audit)和采样分析（sampling and analysis）等。（图8）

图8 英国食品干预

图9 英国2016年食品干预工作

　　根据英国食品标准局发布的监管工作报告，英国各级食品安全监管部门实施的干预工作中，多以检查或审计为主，占全部干预工作的74%，而抽样检验的比例较低，平均每实施10次检查，开展一次抽样检验工作（图9）。

　　四、美国食品监督检查模式

　　美国食品药品监督管理局（US FDA）及各州食品安全监管部门负责食品企业的监督检查工作。从检查模式上看，有两种检查形式，一是传统意义上的检查，即 检查原料、原料和成品的生产、储存和分配的食品、设施和系统，包括使用过程中和成品检验，以确认所有适用的法规和要求得到满足。二是审计，构建一种系统的、功能上独立的检查方法，以确定食品企业生产活动和相关结果是否符合计划目标。因此在检查结果上也分为错误（指违反法律法规）和不足（违反最佳操作要求）。

图10 美国食品检查员应具备的知识

　　美国对食品检查员有较高的专业知识要求（图10）。同时，检查工作的核心是对记录的检查，FDA要求企业应留存所有食品控制程序所要求的记录（GMP，HACCP，CODEX等），提供食品安全计划活动的证据；企业必须制定书面食品安全计划，责任到人，并覆盖生产全过程记录SSOPs的实施过程。检查人员应警惕记录可能被伪造的迹象。

　　五、新时代食品安全现代化检查体系构建的意见建议

　　（1）构建基于信用的现代化检查理念和方法

　　按照FAO有关文件的指导精神，监管部门对企业实施监管和检查，重点是对企业生产过程进行检查，督促企业落实主体责任，要重检查轻检验。美国、英国等国家食品安全监管工作中也是注重检查，这是现代化食品监管的先进理念。我国食品安全检查或监管的模式也应更多借鉴国际先进做法，基于企业在落实主体责任上的信用程度，实施过程监管和检查，构建新时代食品安全现代化检查体系。

　　（2）基于风险实施监管策略，充分借助第三方补充监管力量

　　风险是食品安全的永恒主题。基于风险实施不同的监管策略和手段，是国际通行做法。同时，发达国家也会充分利用第三方专业机构开展检查，发挥其专业性，弥补自身能力或数量的不足。因此，构建新时代食品安全现代化检查体系，建议充分考虑食品风险、企业风险以及监管风险，在必要时，引入第三方专业机构，形成政府主导、社会共治的食品安全共治局面。

　　（3）一份计划贯彻始终（PDCA），督促企业落实主体责任

　　食品安全的控制要有计划，而这个计划由企业依据法律法规标准和实际情况制定和实施，企业对计划和实施负责。从新西兰的监管模式看，一份计划贯彻始终，食品企业落实主体责任，制定食品安全控制计划，邀请第三方进行技术把关，也是事后检查的依据，自始至终都体现了企业的主体责任，而监管部门则履行监管责任，出现食品安全问题或事故后，才会到现场进行检查。新时代食品安全现代化检查体系中，应将发挥企业主体责任，实施信用监管作为重点。

　　（4）加强检查员能力培训，强化各类记录的检查

　　开展现代化检查的核心是检查员能力的培训。发达国家食品检查员有专业的培训体系，有不同层级检查员的要求，这使食品检查员具备了较高的专业素质，能够胜任专业的检查任务。因此，建议把检查员的培训体系纳入新时代食品安全现代化检查体系建设，培养一支专业性强、专业素质高的食品检查员队伍。

　　（5）建立监督检查装备标准和规程

　　工欲善其事，必先利其器。食品检查员在现场开展检查工作，检查装备是必不可少的。从FAO和美国实践经验看，食品检查员应配备标准化的检查装备，实施现场监控、测量、采样等工作。因此，建议在基层市场监管装备的基础上，建立食品检查装备配备标准规范，把检查装备标准化和现代化纳入新时代食品安全现代化检查体系建设。

　　文章作者：李强 中国标准化研究院农业食品标准化研究所

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