摘要：

　　城市公共安全风险管理是实现城市应急管理“关口前移”的有力手段。我国“安全发展城市”和“双重预控体系”建设，提出了建立城市公共安全风险管理体系的要求。编制城市公共安全风险清单是开展城市公共安全风险管理的基础。我国多个城市已开展风险清单编制实践，但欠缺相关标准支持。本文对城市公共安全风险清单编制标准开展研究，分析国内外现状及标准化需求，提出城市公共安全风险清单编制方法和标准的基本内容，为进一步研制城市公共安全风险清单编制标准建立基础，为城市公共安全风险管理实践提供标准化技术支持。 

关键词：

　　城市公共安全，风险清单，编制要求 

Abstract：

　　Risk management is an effective approach to realize the prevention and preparation of urban emergency management. It is necessary to establish the risk management system in order to develop the safety continuity and the double-precontrol system for cities. The risk list is the basis of the urban risk management system. Although there are several cities which have carried out the risk management practice, it is still lack of the standard. This paper focus on the standard of the requirements for urban public safety risk list. First, the practice experience of domestic and foreign cities is concluded. Then the method to develop an urban safety risk list is proposed. At last the main content of the corresponding standard is proposed. It can be used as the basis to develop the full content of the standard which can support the risk management of urban public safety. 

Keyword: urban public safety; risk list; developing requirement 

1. 引言

　　我国城市化迅速发展，城市的聚集效应加剧了安全风险。据统计，自2000起，我国城市化率由36.22%起逐年上升，至2018年达到59.58%，预计至2050年将达到80%[1]。城市发展过程中产生了明显的集聚效应，主要包括人口集聚产生的人员密集场所、工商业企业集聚产生的工业园区和核心商业区、城市生命线系统集聚产生的生命线网络、城市功能区集聚产生的复合功能枢纽等方面。集聚效应使城市安全风险显著增加，包括生产运行风险、生活运行风险、社会运行风险等常规风险，以及重大自然灾害、恐怖袭击等非常规风险[2]。 

　　我国明确提出开展城市公共安全风险管理，研制相关标准的要求。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出“完善突发事件风险管控体系”的重要任务，要求“建立健全突发事件风险评估标准规范”[3]。《关于推进城市安全发展的意见》提出“健全城市安全防控机制”的重要任务，要求强化安全风险管控，对城市安全风险进行全面辨识评估，建立城市安全信息管理平台，完善安全法规和标准[4]。《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》要求，全面开展安全风险辨识，有效管控安全风险[5]。习总书记在2019年11月29日的中共中央政治局第十九次集体学习中要求，加强风险评估和监测预警，提升风险早期识别和预报预警能力[6]。 

　　国外开展了城市公共安全风险清单编制及标准化实践。ISO发布了“风险管理”系列标准，提出了风险管理基本框架，列出了风险管理的一般性方法[7][8][9]。澳大利亚/新西兰编制了风险管理相关标准，详细提出了风险管理各阶段要求，列出了普适性方法的原理、应用方法和示例[10][11]。英国全国及重要城市每一至两年编制一次风险清单，列出未来五年内可能面临的主要风险，用以指导安全管理工作[12][13]。国外城市公共安全风险管理及标准化实践为我国提供了借鉴。我国北京、上海、深圳等地也开展了城市公共安全风险评估实践，取得了一定成果。但在风险评估内容、要求、方法、报告等方面不尽一致，欠缺标准规范。风险识别是城市公共安全风险管理的基础，城市公共安全风险清单是风险识别的主要成果。因此，对城市公共安全风险清单的编制方法和要求的标准化需求最为迫切。 

　　本文对城市公共安全风险清单标准进行研究。首先，分析ISO及部分国家的风险管理系列标准和风险登记实践，提出可借鉴经验。之后，分析我国的风险管理系列标准以及部分省市的城市公共安全风险清单编制及标准化实践，提出相应的标准化需求。在此基础上，提出我国城市公共安全风险清单编制要求标准的主要内容。基于本文工作，可进一步研制城市公共安全风险清单编制要求标准，为相关实践及安全发展城市和双重预控体系建设，提供标准化技术支持。 

2. 国外标准化研究及实践

2.1 ISO的风险管理系列标准

　　鉴于各国在金融、安全等领域对风险管理标准的迫切需求，ISO在综合各国风险评估理论和方法的研究成果，凝聚共识的基础上制定了风险管理系列标准，主要包括风险管理术语、风险管理的原则和指南、风险评估技术等。ISO/Guide 73: 2009 《Risk management － Vocabulary》提出了风险管理术语，主要包括“风险”术语1项，“风险管理”术语3项，“风险管理过程”术语45项。ISO 31000 《风险管理 原则与指南》标准，提出了风险管理原则和实施要求，以及风险识别、风险分析和风险评价等风险管理各主要阶段的基本内容（如图 1所示）。其中，风险识别是通过识别风险源、影响范围、事件及其原因和潜在的后果等，生成一个全面的风险列表，即风险清单。ISO/IEC 31010 《风险管理 风险评估技术》标准，提出了风险识别、风险分析、风险评价的主要方法及其适用性。 

　　  

图 1 风险管理基本内容 

2.2 澳大利亚/新西兰的风险管理系列标准

　　澳大利亚/新西兰是国际上最早开展风险管理标准化的国家。SA/SNZ HB 436于1995年由澳大利亚和新西兰首次发布，随后进行了多次修订，最新一版为SA/SNZ HB 436: 2013《Risk management guidelines －Companion to AS/NZS ISO 31000: 2009》。该标准与ISO 31000相一致，把风险管理看作一个过程，将风险管理分为沟通和咨询、建立环境、风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、监督与评审等七个步骤，提出了更为详尽的各步骤的方法和要求。SA/SNZ HB 89: 2013 《Risk management － Guidelines on risk assessment techniques》 提出了风险管理的30种方法，以及对风险识别、风险分析、风险评价等主要阶段的适用性。基于标准中提出的要求、方法，制定相关的国家应急系列手册，主要包括《Manual 5 Emergency Risk Management—Applications Guide》《Manual 6 Implementing Emergency Risk Management-A facilitators guide to working with committees and communities》等，并开展相关实践。 

2.3 英国的风险登记实践

　　英国在2004年制定的《民事紧急状态法》等相关法律中提出了风险管理的基本要求，以此为基础英国政府对全国及城市等层级的风险管理进行了统一部署，逐步探索建立了一套以全面风险登记为特点的城市风险管理体系，全面提高城市风险防范和应急管理能力。英国全国每两年进行一次全国性的公共安全风险登记，伦敦等重点城市每年进行一次城市公共安全风险登记，识别风险源，并对风险源未来五年内可能导致突发事件的可能性、后果、管制措施等进行登记。以2019年版的伦敦风险登记报告[13]为例，公共安全风险清单内容如表 1所示： 

表 1 伦敦风险登记报告中风险清单主要内容（2019年） 

风险ID	风险分类	后果描述	可能性	影响	控制措施	更新时间
			风险等级

2.4 可借鉴的国际经验

　　国际城市公共安全风险清单相关标准及实践经验，在体系建设、重点标准研制、标准应用等方面我国提供了很好的借鉴。 

　　1. 构建完整的风险管理标准体系 

　　ISO构建了由术语、风险管理的原则和指南、风险评估技术等组成的通用性的风险管理标准体系。澳大利亚/新西兰、欧盟等采用了该标准体系，形成了各自的风险管理标准体系，作为本国重点领域风险管理标准提供基础和依据。 

　　2. 研制针对公共安全的风险管理标准 

　　澳大利亚/新西兰根据本国特点，一方面细化了ISO风险管理标准体系的技术要求、方法等内容，另一方面针对公共安全特点，编制了基于风险管理标准在公共安全风险管理、基础设施风险管理等方面国家级应急手册。 

　　3. 优先推进风险识别标准的实践应用 

　　构建城市公共安全风险管理标准体系，推进相关应用是循序渐进的过程。风险识别是风险评估的第一阶段，是后续风险分析、风险评价的基础。英国形成了成熟的以风险识别为主要内容的城市公共安全风险评估机制，效果显著。 

3. 我国标准化研究及实践

3.1 我国的风险管理系列标准

　　与大部分国家相似，我国采用了ISO的风险管理系列标准，制定了相应的国家标准，建立了包括术语、基本流程、框架、技术方法等的通用性的风险管理标准体系（如表 2所示），为研制城市公共安全风险管理标准建立了基础。 

表 2 我国的风险管理系列标准 

序号	国家标准	采用的国际标准
1	GB/T 23694－2013 《风险管理术语》	ISO GUIDE 73: 2009
2	GB/T 24353－2009 《风险管理原则与实施指南》	ISO 31000: 2009
3	GB/T 27921－2011 《风险管理风险评估技术》	ISO 31010: 2009

3.2 我国部分省市的风险清单编制及标准化实践

　　我国北京、上海、深圳等地也开展了城市公共安全风险清单编制及相关的标准化实践。 

　　北京市于2017年启动了城市安全风险评估工作。开展了安全风险源普查，编制以风险类型、风险名称、发生部位（位置或地点）、危害因素、危险源、可能发生事故类型等主要信息项的风险清单，制作风险地图，提出风险分级管控措施。制定了DB 11/T 1478-2017 《生产经营单位安全生产风险评估规范》，规定了生产经营单位安全生产风险评估的一般要求、计划与准备、风险识别、风险分析、风险评价、风险评估报告和持续改进等要求。 

　　上海市于2015年发布了《关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》，开展风险评估实践，列出危险源、潜在危险性、存在条件、触发因素和可能造成的危害，确定风险等级，编制包括危险源/危险区域地址、危险源/危险区域要素（特点）、责任主体、应急准备落实情况等信息项的《危险源、危险区域（高风险等级）排查结果备案表》。 

　　广东省制定了《化工园区区域安全风险评估导则》（送审稿），提出了化工园区区域安全风险评估的管理规则、程序、内容和报告编制要求。深圳市于2016年发布了《开展公共安全风险评估及编制公共安全白皮书工作方案》，编制《风险源信息采集表》，包括风险源的类别、分类名称、具体名称、可能造成的事故类型、风险特征简述、发生事故可能性分析、人员暴露频繁程度、发生事故后果严重性、风险源所在位置、风险源所属单位、主管（监管）单位、加强管控的措施与建议等信息项。制定了DB 4406/ T 4－2019 《城市安全风险评估导则》，规定了城市安全风险评估的术语和定义、评估原则、评估范围及评估程序等内容，规定了“类别风险清单”应包括类别风险名称、风险等级、主要风险成因、风险控制措施、牵头部门、负面清单等信息项，“点位风险清单”应包括风险具体名称、可能造成的事故类型、风险特征简述、危险源所在位置、危险源所属单位、主管（监管）单位、风险等级、危险源控制措施等信息项。 

　　此外，山东省、福建省、贵州省、河南省、江苏省、天津市、重庆市、成都市、青岛市等，也开展了城市公共安全风险清单编制或相关的标准化实践。现阶段，我国城市公共安全风险管理，仍以编制风险清单为主，通过风险识别确定风险源及其类别、名称、风险事件、可能性、后果、责任及措施等定性信息，相应的标准化需求也最为迫切。 

3.3 编制城市公共安全风险清单的主要标准化需求

　　我国虽然已建立了通用性的风险管理的术语、基本框架和基本方法等为主要内容的通用性的风险管理标准体系，但欠缺对城市公共安全风险问题的标准体系。特别对需求最为迫切的城市公共安全风险清单编制工作，亟需研制相应标准以满足风险清单编制实践的标准化需求。 

　　编制风险清单，一方面应按照规范的工作流程、满足一致的技术要求、完成完整的清单编制；另一方面应预先编制本区域可能的风险清单，作为风险识别和比对的基础，确保风险识别的全面性。基于此，城市公共安全风险清单编制的标准化需求主要包括： 

　　1. 提出我国城市公共安全典型风险，作为编制清单的重要参考； 

　　2. 提出可持续完善的风险清单编制基本流程，确保不断提升编制水平； 

　　3. 提出编制清单的各阶段的基本要求，建立一致的风险清单编制基础； 

　　4. 提出风险清单基本内容要求，必要性提出推荐性要求，规范风险清单编制及风险评估报告相应内容，并为建立我国城市公共安全风险数据库建立基础。 

4. 城市安全风险清单编制要求标准研究

4.1 标准概况

　　“十三五”期间，我国设立了城市公共安全风险评估技术及标准研究科技项目。中国标准化研究院承担了部分相关课题，作为牵头单位组织了汇聚科研院所、高等院校、应急管理部门等多领域专家的标准研制组，开展了“城市公共安全风险清单编制要求”（以下简称“风险清单”标准）等标准的研制工作。该标准现已完成了草案稿，处于立项申请阶段。 

4.2 范围

　　“风险清单”标准聚焦城市公共安全风险特点，针对风险清单编制的四方面标准化需求，提出风险清单编制流程，以及计划与准备、开展清单编制活动、监督与沟通、风险清单结果处理、评价与改进等主要阶段要求，提出城市公共安全风险清单基本内容要求，提出城市公共安全典型风险列表。 

　　“风险清单”标准适用于城市公共安全管理部门，在城市或城市某区域开展公共安全风险清单的编制、监督与沟通、评价与改进等工作。鉴于现阶段我国城市区域的公共安全风险管理实践以自然灾害、事故灾难两大类风险为主，因此现阶段“风险清单”标准也适用于以上两大类风险。 

4.3 主要内容

4.3.1 基本流程

　　从应急管理体系建设的整体视角，提出可持续改进的风险清单编制流程。编制风险清单是一个持续改进的过程，因此参考PDCA循环建立基本流程（如图 2所示），包括计划与准备、开展风险清单编制活动、监督与沟通、评价与改进等阶段，另外提出“风险清单结果处理”，使风险清单编制活动融入城市公共安全风险管理体系。 

　　  

图 2 城市公共安全风险清单编制基本流程 

4.3.2 基本要求

　　依据我国通用的风险管理标准体系中关于风险识别的方法和技术要求，针对我国城市公共安全风险特点及风险清单编制的标准化需求，提出计划与准备、开展清单编制活动、监督与沟通、风险清单结果处理、评价与改进等主要阶段要求。 

　　计划与准备，提出筛选可能的风险、识别主要风险、按内容要求形成风险清单等要求。风险清单编制计划，主要包括预期目标、评估范围、 工作机制、实施程序、经费预算；风险清单编制准备，主要包括组织准备、人员准备、材料准备、经费准备。 

　　开展风险清单编制活动，主要包括筛选可能的风险、识别主要风险、按内容要求形成风险清单等内容。对于筛选出的风险进行初步识别，识别主要内容包括风险源名称、所在位置、风险事件、风险成因、影响区域、影响对象、现有管制措施等。基于初步识别内容，补充部分信息，形成风险清单，主要内容要求如表 3所示： 

表 3 城市公共安全风险清单基本内容 

风险源名称	所在位置	风险事件		风险成因	影响区域	影响对象	管控措施		监控关键点
		原生事件	次生事件				现有管控措施	应补充的管控措施

　　监督与沟通，提出监督和沟通的要求。公共安全风险清单编制过程，应在负有该区域公共安全管理责任的部门，及其指定的专家的监督下进行。应与相关方进行沟通。相关方可以包括风险直接责任单位、风险直接责任单位的主管部门、城市公共安全风险管理主管部门。 

　　评价与改进，提出评价与反馈、改进的相关要求。应对城市公共安全风险清单开展定期评价。评价可基于以下意见或信息：与区域内主要公共安全突发事件相关的专家意见、城市公共安全管理部门的意见、城市公共安全管理中出现的新情况、发生在本区域外但本区域有发生可能的、有重大影响的非常规突发事件。风险清单编制组织根据收到的评价意见及信息，组织相关人员修订风险清单，从而不断提高风险清单的系统性、针对性和科学性。 

　　以风险清单为基础，可以开展后续的风险管理工作，包括风险登记、风险监控、风险分析及评价等，提出相关要求。 

4.3.3 典型风险

　　在我国城市突发公共事件统计分析的基础上，参考GB/T 35561-2017 《突发事件分类与编码》提出的突发事件分类及名称，提出26类自然灾害风险源/风险隐患区、39类事故灾难风险源/风险隐患区的风险源/风险隐患区名称、风险事件编号、次生/衍生事件、风险源/风险隐患区识别特征等信息，作为编制城市公共安全风险清单的参考，满足风险清单编制过程中的典型风险比对需求。以“洪水风险隐患区”为例，风险源/风险隐患区表格如表 4所示： 

表 4 “洪水风险隐患区”的风险源/风险隐患区示例 

序号	风险源/风险隐患区名称	风险事件编号	风险事件	次生/衍生事件	风险源/风险隐患区识别特征
1	洪水风险隐患区	10101	洪水	10401 滑坡 20104 煤矿水害事故 20202 金属非金属矿水害事故 20203 金属非金属矿尾矿库塌坝事故 21401 公路交通设施事故 21403 城市轨道交通设施事故 21404 城市桥梁隧道设施事故 21407 水利基础设施事故（溃坝） 21408 电力基础设施事故 21409 石油天然气基础设施事故 21410 通讯基础设施事故 21413 建筑垮塌事故 21801 核设施事故 30100 传染病事件 30202 饮用水安全事件 40100 群体性事件	领近江、河、湖、海等水域，且水域水体水量可能迅猛增加，导致洪水的区域

　　  

5. 结语

　　城市公共安全风险管理降低突发事件可能性、减小后果的有效手段。城市公共安全风险清单列出风险基本信息，是城市公共安全风险管理体系的重要基础。本文以国内外普遍性的风险管理标准为基础，借鉴国外风险清单编制实践经验，结合我国城市公共安全风险管理实践特点，提出城市公共安全风险清单编制要求标准的主要内容，包括标准的适用范围、风险清单编制基本流程、各主要阶段的基本要求等，并提出自然灾害、事故灾难两类城市公共安全典型风险，作为编制清单的参考。 

　　本文提出的城市公共安全风险清单标准主要内容，可作为进一步编制标准的基础。在标准编制过程中，需要在以下进行重点完善： 

　　1. 深入调研我国城市公共安全风险清单编制实践，全面掌握我国城市公共安全典型风险，完善“城市公共安全典型风险”列表中的风险源/风险隐患区名称、事件相关项； 

　　2. 综合考虑风险清单内容的全面性，以及获取相关信息的可行性，对风险清单内容项进行必要项和推荐项区分，以提高标准的适用性； 

　　3. 结合自然灾害、事故灾难两类突发事件相关专家意见，完善“城市公共安全典型风险”列表中的“风险源/风险隐患区识别特征”，提高标准的科学性。 

　　“城市公共安全风险清单编制要求”标准是拟研制的城市公共安全风险管理系列标准中，标准化需求最为迫切的一项。下一步，拟研制“城市公共安全风险识别”“城市公共安全风险分析”“城市公共安全风险评估情景构建”“城市公共安全风险处置”等标准，提出相应的流程、要求和方法，为城市公共安全风险管理提供系统的、规范的标准化技术支持。 

参考文献

　　[1] 潘家华, 单菁菁, 武占云. 城市蓝皮书：中国城市发展报告No.12. 北京: 社会科学文献出版社, 2019. 

　　[2] 张锋. 特大型城市风险治理智能化研究. 城市发展研究, 2019, 26(9): 15-19. 

　　[3] 国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知（国办发[2017]2号）. 国务院办公厅, 2017, 1. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/19/content_5211752.htm. 

　　[4] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》. 中共中央办公厅、国务院办公厅, 2018, 1. http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/07/content_5254181.htm. 

　　[5] 国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见. 国务院安委会办公室, 2016, 10. http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/11/content_5117487.htm. 

　　[6] 习近平主持中央政治局第十九次集体学习. 新华网, 2019, 11. http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/30/c_1125292731.htm. 

　　[7] ISO/IEC GUIDE 73: 2009 Risk management － Vocabulary 

　　[8] ISO 31000: 2018 Risk management － Guidelines 

　　[9] ISO 31010: 2009 Risk management － Risk assessment techniques 

　　[10] SA/SNZ HB 436: 2013 Risk management guidelines. 

　　[11] SA/SNZ HB 89: 2013 Risk management guidelines on risk assessment techniques 

　　[12] Cabinet Office. National Risk Register for Civil Emergencies. 2017. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/644968/UK_National_Risk_Register_2017.pdf 

　　[13] London Resilience, London Risk Register. 2019, 2. https://www.london.gov.uk/sites/default/files/london_risk_register_2019.pdf 

　　

　　文章作者：张超 中国标准化研究院公共安全标准化研究所

　　转载请注明出处