一、政务公开相关研究情况

　　目前，以政务公开为主题的研究主要聚焦公开的作用机制及当前问题。如有学者从世界银行、世贸组织视角审视了政务公开之于营商环境的意义，提出权威渠道不够明晰、核心信息易被淹没、公开后管理与公开机构作用不明显的问题，或从服务公众视角出发，认为公开是服务监督标准化的关键，而政府公开事项与公众需要公开的事项不匹配、公开方式与公众习惯获取信息的方式不匹配，是公开质量低的主要原因。针对公开质量低的问题，有研究通过数理模型分析认为微政务信息公开质量的优化取决于上下级政府对质能转换因子、任务相对重要性及激励盲区的合理运用。

　　具体到政务公开标准化技术，则主要包括以下3类：（1）数据开放及其管理。国外理论研究多侧重数据管理和平台标准化的过程，美国在《信息自由法》基础上，制定了分部门《数据共享手册》等技术规范，部分研究认为数据开放水平主要取决于政府重视、法律建设、民众互动，需对数据加以系统化处理和舆论解读，其实际效用取决于数字化、图表化、可视化等发布形式。

　　（2）基于某地区（或领域）特定案例提炼标准化技术。如基于某区工作机制、公开内容、工作程序、公开途径创新模式，提炼本地政务公开标准体系，或以本区试点为例，对标准编写要点、标准的实施与改进给出建议，如专门对征地补偿、拆迁安置领域公开提出统一技术要求。

　　（3）特定公开工作问题的标准化思路。如有研究通过对国内外现有关于政务公开事项清单编制的实例分析，认为基于事前、事中和事后的“全流程”，穷尽到具体信息条目前提下编制出的主动公开、依申请公开和不予公开三张清单十分必要。已发布标准方面，除广东省2018年发布了政务公开地方标准外，暂无以“政务公开”为主题的相关标准。

　　纵观已有研究，国内外对政务公开领域标准化的理论探索远落后于实践。主要存在以下问题：

　　（1）已有研究结合地方个案，尝试制定部分标准或通过规范化的方式推进政务公开工作，但并未解决政务公开的共性水平问题，尚未阐明哪些适宜标准化哪些应因地制宜，未形成自上而下的系统考虑。

　　（2）少量探讨政务公开标准化需求或标准体系建设的研究，则常以质量管理或服务业标准体系的逻辑为基础，并不适合我国“行政管理”领域实际，容易造成“为了标准而标准”的现象，致使标准冗杂、实用性差。

　　（3）已有标准体系恐难解决公开与服务的融合问题，尤其对乡镇（街道）、村居（社区）场景下，缺乏基层实际工作看得懂、用得上的工作指南。

　　二、基层政务公开实践经验

　　基层政务公开工作是指各县、不设市的区、市转区和乡镇政府、街道办事处等基层政府及政府授权的社会组织企事业单位，依法保障群众知情权、参与权、监督权的一系列制度安排，除政府信息的单向发布和输出外，已发展为集政策解读、回应关切、开放利用、公众参与、后续信息管理及运用等在内的“立体式”公开，其目的在于增强政府公信力、提升企业公众便利性，及辅助下一阶段政府决策。基于上述界定，本研究通过分析15省报送试点经验总资料，实地考察10个试点县（市、区）政务公开标准化先进做法及其辖区内学校、工地、社区、村居公开现场，对试点供给的突出经验和呈现出的共性问题进行了分类提炼。

　　各试点单位基本围绕试点主要任务（包括梳理事项、编制标准目录、规范公开程序、完善公开方式）开展了不同形式的标准化规范化工作尝试。各试点基本紧扣本地工作业务实际，或从群众需求角度出发，形成了各类公开模式和创新措施，主要显现出以下先进经验。

　　（1）组织机制设计。省级安排主要分管领导1~2名，省级政府办公厅多内设政务公开专门处室，以5~6名人员为较高配置，负责统一规划、监督指导。县级政府设政务公开专门工作机构（如XX县政务公开处），或由其他新设机构负责（如XX区大数据中心等）；县级政府各部门、镇街、村委会设立“政务公开专员”1～2名。工作机制方面，部分由省级统一规范基层公开事项及标准，并采用统一的载体或基础设施（如一套二维码、电子触屏、网站展示方式），部分由各县自主梳理事项、公开标准，选择公开方式。

　　（2）事项梳理。事项梳理逻辑可分为下述3类：首先，以群众视角关切问题分类，如平罗县义务教育按条件保障、招生管理、教师管理、学生管理、校园管理、体育工作等类别梳理；其次，按行政权力运行全流程、政务服务全过程梳理，先对流程精简规范，再对照环节设置公开事项。另有部分单位按“决策、执行、管理、服务、结果”梳理事项，但由于一个公开“事项”往往涉及上述多个方面，不宜作为划分依据，更适合作为列示具体公开内容的指导理念。

　　（3）公开标准目录编制。试点重点围绕提出目录要素和就要素制定标准进行了探索：其一，除事项名称、公开依据等基本要素外，明确职责类型（如行政权力、公共服务）、涉及的主体（部门、社区等）、方式（主动公开/依申请公开/删减后公开/不公开）；其二，明确公开层级为县级、乡级或县乡两级，较好突出事项针对性和基层实际；其三，“公开内容”标准化列示，如保障性住房申办列作：办理材料：户籍、收入、住房、务工情况；办理流程：乡镇街道班初审、住建局复审、公示审核结果等，避免公开内容泛泛而谈。目前，17部门已编制发布26项重点领域基层政务公开指引性标准目录，是下一步增加领域、细化事项、提高标准的基础。

　　（4）公开流程规范。试点重点绘制了主动公开的整体流程图，包含信息发布、解读、回应等全过程，部分试点进一步选取“重大行政决策、政策解读回应、村务公开、学校公开、社区公开”等难点环节，分别做出特别指南。在政务服务中心、街道便民服务站、村委会便民服务场所等醒目位置展示《基层政务公开流程图》。保证业务人员标准化规范化操作，各部门各层级有效衔接，同时使群众感受更加阳光透明。

　　（5）渠道和载体的配置与选用。公开渠道和载体决定公开实效，试点根据不同层级、不同场所、不同领域的实际，试图合理选择渠道和载体。较好的做法有：在村务公开中明确广播大喇叭、村民代表大会、宣传入户、村级微信群此类实际形式；在政务服务中心、街道和村便民服务场所设置电子触摸屏，清晰列示政府门户网站、办事服务指南、县级乡镇村务公开、惠民便民地图等，直接展现群众最关心的内容（如住房改善补贴名单等），力图简单、清晰、好用；在便民服务点建设政府信息查阅室，分类清晰、内容齐全；对征地补偿、保障性住房、扶贫救灾等点多面广的信息，分类筛选后，通过手机短信、手机报方式实现三网覆盖精准推送，实行回执功能，能够在线即时互动。

　　（6）各类便民利企创新措施。试点创新措施可分为以下几类：首先，提升公众参与方面，重点推行政府开放日，邀请老干部、农民、工人、媒体代表走进会议、办公区，提高决策透明度，部分实行政务公开监督制，在党代会、人代会及社会组织中选聘政务公开监督员；其次，支撑审批服务方面，二维码一次性告知，按照重点领域一事一码，将办事指南和办事流程制作成二维码，放置于社区、镇街、村服务点等一线位置，村一级设置“全程代办点”；另外，解读与回应方面，编制生动简洁的政策解答图册，在对应窗口、大厅、查阅点、企事业单位集中陈列，标题鲜明、一册知晓（如全面两孩政策及新《条例》相关政策解答、经济困难学生资助政策简介等）；最后，向基层场景拓展，多地推行“惠民便民地图”，以本地App或网站，实现行政机关、公租小区、特色旅游景点等基础信息地图化查询，设置地址导航、咨询电话、工作时间等内容，便于群众使用也便于数据积累、分析和优化。

　　三、基层政务公开标准化问题

　　（1）事项梳理逻辑不一，公开管理底数不清。调查中发现，部分试点划分至4-5级事项，部分则只有两级事项，且省份之间、同一省份不同县区事项分类逻辑各不相同，同一事项表述各异。这就导致各地在对基层政务公开工作的层层管理中缺少统一的基础数据，到国家层面更难有效汇聚公开工作形成的各项数据。

　　（2）标准目录管理不规范，目录实用性弱。一方面公开标准要素尚未统一，另一方面对于任一要素的描述缺少规范性要求，例如：部分单位仅以一句话概括表述“公开内容”，或“公开渠道”只填写政府门户网站，以及没有明确“公开层级”等问题，目录难以指导实际业务或用于监督评价。

　　（3）渠道不贴合实际，公开效力不佳。一方面，部分地区公开渠道和载体选择不符合事项或当地需求实际，如：以两微一端为主要渠道公开养老服务政策，社区、施工现场、学校、村居实地未设公开载体。另一方面，第一平台政府网站在基层的公开的实际效力不佳，表现为：鉴于全国一体化政务服务平台尚在逐步接入过程中，网上公开板块与群众办事的融合度较低；查找群众最为关注的核心内容较为困难，仍存在首页点击后跳转至省级部门网站，并还需寻找专题位置才能进入的情况；目前网站中主要沿用政府信息公开等旧版目录，还未将知晓、办事、参与监督、开放利用等功能的展示方式进行有效整合。

　　（4）平台建设分散化，群众认知存在困难。当前很多镇街、社区层级出现了针对某一领域自建网页、公众号、App的情况，如：某街道自建的党群服务平台用以公开“保障性住房申请”有关流程并进行办理。线上公开平台多头建设、分散化建设，容易造成当地群众不知该用什么看、用什么办的困惑，同时无法对公开信息和数据进行逐级管理和后续分析。相比而言，“入户宣传”、“精准推送”、“便民地图”这些具体公开模式，通过将后台分散信息分类、整合、处理，前端保证集成输出或主动上门（短信到人），更有助于帮助群众锁定分散化的应知信息。

　　参考文献

　　[1] 后向东. 论营商环境中政务公开的地位和作用[J]. 中国行政管理, 2019.404(02):19-24.

　　[2] 臧兴杰, 樊哲. 中山市政务服务标准体系建设和服务质量评价研究[J]. 标准科学, 2019(5):101-131.

　　[3] 朱晓峰, 叶许婷, 张琳. 新时代下的微政务信息公开质量优 化研究[J]. 情报科学, 2019, 37(02):72-78.

　　[4] Simcoe T. Standard Setting Committees: Consensus Governance

　　for Shared Technology Platforms[J]. American Economic

　　Review, 2012, 102(1): 305-336.

　　[5] 魏祯. 福建质监政务数据共享标准化研究与实践[J]. 质量技术监督研究, 2017(2): 22-24.

　　[6] 丁艺. 从《联合国2014年电子政务调查报告》看全球政府数据公开[J]. 电子政务, 2014(9):9-14.

　　[7] 姜肇财，孙宁，等. 大数据时代的政府信息公开与科学传播 研究——以缺陷产品召回公开信息为视角[J]. 标准科学， 2019，(12):38-43.

　　[8] 谭海波, 孟庆国. 打造智能化便民化的政务公开平台[J]. 中 国行政管理, 2016(4).

　　[9] 韩晶. 政务公开标准体系构建路径及实践应用——以上海 市普陀区政务公开标准化试点为样板[J]. 标准科学, 2019, 538(03):118-122.

　　[10] 朱秀鑫, 赵建强, 陈葭晔. 以群众需求为导向的基层征地补偿、拆迁安置政务公开标准化研究[J]. 国土与自然资源研究,2019(4):32-35.

　　[11] 肖卫兵, 包思卓, 张文帅. 论政务公开事项标准化目录编制 [J]. 电子政务, 2019, 197(05):124-130.

　　文章作者：魏如清 中国标准化研究院政府管理创新标准化研究所

　　转载请注明出处